地方金融组织监管漫谈（二）

指导律师：杨强
引 言
6月8日，北京市地方金融监管局官网公布了《北京市地方金融监督管理条例（征求意见稿）》（以下简称《监管条例》）。《监管条例》指出地方金融监管应当遵循“强化监管、防控风险、服务实体”的原则，并加强底线监管、审慎监管和行为监管。同时对地方金融组织的行为规范、监管措施等作出了较为明确的规定，尤其监管手段较之以往更加有力，为未来地方金融组织的风险防范、监督管理和规范发展奠定了基础。
一、《监管条例》的适用范围
根据《监管指引》第二条，本条例所称地方金融组织，是指依法设立，由地方实施监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的其他地方金融组织。
与天津市、上海市等已公布地方金融组织监管条例的省份相同，此次《监管条例》将上述机构以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的其他地方金融组织统称为地方金融组织。而区域性投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、由市地方金融监管部门审批的地方各类交易场所被定义为其他组织，同样适用《监管条例》规定。
二、本市地方金融组织监管体系
国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制（以下简称金融委办公室地方协调机制）设在中国人民银行省级分支机构，由银保监会、证监会、外汇管理局省级派出机构、省级地方金融监管部门、省级发改委及财政部门为主要成员。金融委办公室地方协调机制接受金融委办公室的领导，定位于指导和协调，不改变各部门职责划分，不改变中央和地方事权安排，主要通过加强统筹协调，推动落实党中央、国务院及金融委有关部署，强化金融监管协调，促进区域金融改革发展和稳定，推动金融信息共享，协调做好金融消费者保护工作和金融生态环境建设。可见，在金融监管方面，金融委办公室地方协调机制的主要作用在于加强中央与地方的沟通和协调一致。
根据此前市领导讲话，地方政府牵头的金融工作议事协调机制下，分为地方金融监管协调和风险处置两个机制。地方金融监管协调机制的办公室设在地方人民银行，成员单位包括地方金融监管局、银监局、证监局、保监局，主要协调中央金融管理和地方金融管理事项。地方金融风险处置协调机构的办公室设在地方金融办，负责落实属地风险处置和维稳冲突第一责任，做好地方金融风险化解和处置，配合中央金融管理部门化解重大金融风险。在本次公布的《监管条例》中，明确建立地方金融工作议事协调机制，完善地方金融监督管理体系，并应当加强与国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。
在监管职权方面，仍然遵循市区两级的监管体系，区级金融监管部门负责承担风险防范及风险处置的属地责任。
三、地方金融组织的设立、变更及备案事项
根据《监管条例》第十五条，未经地方金融管理部门批准或者备案，任何单位和个人不得在名称和经营范围中使用“小额贷款”“融资担保”“股权交易”“典当”“融资租赁”“商业保理”“资产管理”“交易所（中心）”等字样。地方金融组织应当依据地方金融管理部门的许可或者备案依法使用和标明名称。
根据《关于北京市小额贷款公司试点实施办法的通知》（京政办发〔2009〕2号）第七条，小额贷款公司的名称由行政区划、字号、行业及组织形式依次组成，其中行政区划指区、县级行政区划的名称，行业表述应当标明“小额贷款”的字样，组织形式为有限责任公司或股份有限公司，且公司名称应当符合本市工商企业注册的有关规定。未经批准，任何公司不得标注“小额贷款”字样。
根据《融资担保公司监督管理条例》（国务院令683号）第六条，设立融资担保公司，应当经监督管理部门批准。融资担保公司的名称中应当标明融资担保字样。未经监督管理部门批准，任何单位和个人不得经营融资担保业务，任何单位不得在名称中使用融资担保字样。
根据《典当管理办法》（商务部、公安部令2005年第8号）第五条，典当行的名称应当符合企业名称登记管理的有关规定。典当行名称中的行业表述应当标明“典当”字样。其他任何经营性组织和机构的名称不得含有“典当”字样,不得经营或者变相经营典当业务。
根据《北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）》第五条，申请设立融资租赁公司，应当经市金融监管局批准。融资租赁公司的名称中应当标明“融资租赁”字样。未经市金融监管局批准，任何单位和个人不得经营或变相经营融资租赁业务，不得在名称中使用“融资租赁”等可能被公众误解为其经营融资租赁业务的字样。
根据《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》第五条， 申请设立商业保理公司，应当经市金融监管局批准。商业保理公司的名称中应当标明“商业保理”字样。未经市金融监管局批准，任何单位和个人不得经营商业保理业务，任何单位不得在名称中使用“商业保理”等可能被公众误解为其经营商业保理业务的字样。
从事小额贷款、融资担保、典当行、融资租赁、商业保理等地方金融组织业务，应当具备上述法律规定的设立条件，按照相应申请流程，向金融监管部门申请设立。经批准设立的，公司名称应当标明“典当”“融资租赁公司”“小额贷款”“融资担保”“商业保理”等行业字样。违反上述规定的，可能面临责令限期改正、罚款、没收违法所得、甚至取缔或者责令停止经营的行政处罚。
《监管条例》规定，合并、分立、变更注册资本、变更业务范围、营业区域、企业章程等、变更持股5%以上股权股东、董事、监事、高级管理人员、设立分支机构属于审批事项，须经市金融监管部门批准。地方金融组织变更名称、住所或者主要经营场所属于备案事项，可以由市地方金融监管部门授权区金融工作部门进行上述事项的备案工作。
四、风险控制与内部管理
风险控制与内部管理一直是地方金融监管工作的重点，此前，无论是银保监会对于地方金融组织监管的规范性文件，还是北京市地方金融监管局近期正式印发的《北京市典当行监督管理指引（试行）》《北京市融资租赁公司监督管理指引（试行）》《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》《北京市地方资产管理公司监督管理指引（试行）》，都用较大篇幅对地方金融组织的风险控制与内部管理进行规范。
简单来说，公司内部控制主要指的是公司治理方面的内容，即完善法人治理结构，内部控制制度，监督与评价机制。根据《北京市商业保理公司监督管理指引（试行）》，好的公司治理结构至少应“建立以股东会、董事会、监事会、高级管理层等为主体的公司结构，明确职责划分，保证相互之间独立运行、有效制衡，形成科学高效的决策、激励和约束机制”。
在风险控制与管理方面，《监管条例》规定，地方金融组织应当建立金融风险监测评估预警机制，对信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险以及所经营金融业务的特有风险进行动态监测和分析评估，及时预警并予以有效应对。如建立风险资产管理体系、集中度管理体系和风险资产处置机制以及重大事项的报送、预警和处置。
《监管条例》还规定，地方金融组织应当明确董事、监事、高级管理人员在风险管理中的职责，建立控股股东或者实际控制人承担剩余风险责任相关制度，并可以将控股股东或者实际控制人是否书面承诺承担地方金融组织剩余风险责任情况向社会公示。据此，在发生特定金融风险的情况下，地方金融组织控股股东对公司承担以出资额为限的有限责任外，还需承担公司无力承担的剩余责任，且责任的追偿会穿透股东至实际控制人。此条规定可谓是对消费者权益以及金融风险处置的有力保证，但具体何种情况下需承担剩余风险责任，以及相关制度如何落实还有待进一步明确。
五、地方金融组织的监管措施
此前，市金融监管部门一直没有行政处罚权，对地方金融组织的监管手段有限，无外乎约谈、黑名单公示以及责令限期改正等。此次《监管条例》规定了市金融监管部门具有检查、约谈、出具警示函、临时约束性措施以及查封、扣押、查询、冻结等行政强制措施。其中，临时约束性措施包括：
（一）暂停部分业务以及开办新业务；
（二）暂停设立分支机构；
（三）调整董事、监事和高级管理人员或者限制其经营上的权利；
（四）暂停控股股东转让股权；
（五）暂停重大资产转让；
（六）暂停股东或者相关人员分配利润或者其他利益；
（七）法律、行政法规以及国家规定的其他措施。
不仅如此，根据《监管条例》，地方金融组织发生未经审批设立、违反规定使用名称、违反审批、备案规定以及其他经营规范的，市金融监管部门还有行政处罚权，包括警告、责令停业整顿、罚款、吊销许可证等。《监管条例》一旦实施，将极大改变地方金融组织无序扩张、违规经营、监管套利等经营行为。