02、 案例一
政府强制拆除城中村集体土地上房屋
一审法院判决赔偿千万
关键词：行政征收；强拆违法；行政赔偿
原告：李某
被告：郑州市惠济区人民政府
原告律师：邹伙发
案情介绍
李某系河南省郑州市惠济区某城中村村民，拥有案涉宅基地土地面积 395㎡，案涉房屋总面积 1298.6322㎡ ，其中三层以下（含三层）1247.7162㎡ ，三层以上 50.916㎡。
2016 年 4 月，郑州市惠济区某办事处将李某房屋强制拆除。事后，李某委托律师维权，该拆除行为被法院确认为违法，同时法院责令该区政府和案涉办事处采取补救措施。由于该区政府和案涉办事处未对违法强拆行为采取任何补救措施，李某遂委托律师申请行政赔偿。后该区政府和案涉办事处虽作出了行政赔偿决定，但赔偿数额明显不足，李某委托北京桦天律师事务所邹伙发律师提起行政赔偿诉讼，要求撤销原赔偿决定，并且要求赔偿相应损失。
代理意见
在庭审前，被告郑州市惠济区人民政府针对原告李某的赔偿请求已作出书面赔偿决定，通过赔偿决定，被告已确认了以下事实：1. 原告对涉案房屋及物品、土地拥有合法权利；2. 被告拆除、毁损、侵占原告财产的行为已被生效判决确认违法；3. 被告的违法行为已造成原告损失，并作出了其自认为正确的赔偿决定。原告对被告赔偿的项目、数额、标准有异议，因此成讼，本案的争议焦点应集中于如何赔偿问题。
一、本案应当适用《国有土地上房屋征收补偿条例》（下称 590 号令）规定的周边市场价格赔偿。
理由如下：
- 在本次城中村改造前，原告所在村属于典型的郑州市城中村，早在 2006 年即已纳入郑州市城市规划。这是客观事实，原告提交的郑州市城市规划图可以证实。
- 在本次城中村改造前，原告所在村全体村民已成建制转为城镇居民，这也是客观事实，原告提交的户口本可以证实。
- 在本次城中村改造前，包括原告宅基地在内的所有村民建房用地均已被郑州市人民政府及被告确认为国有土地，由于宅基地已由集体所有确认或征收为国有，原告等村民原有宅基地使用权证因此被注销。涉案土地无论从登记，还是实际情况，均已成为国有土地。原告提交的证据足以证实。
- 关于转为国有合法性问题，河南省高院在（2017）豫 行终 497 号行政判决书中有论述：根据《土地管理法实施条例》第二条列举的六种土地归国有情形，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后土地性质变化不需要附加征收程序，只要符合法条规定的情形，土地的性质无论是否仍然登记为集体土地，但不影响其实质已为国有土地。之后的征收批复，只是对实质已为国有的土地，履行程序而已，不影响土地在征收批复前已实际为国有的认定。本案的情况，即完全符合前述判决的情形。
综上，原告房屋所处土地已实质和形式上成为国有土地，依法应当适用国有土地上房屋征收补偿标准给予补偿安置。即使原为集体土地，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体 土地行政案件若干问题的规定》“法释 [2011]20 号”第12 条 第2 款“征收农村集体土地时未就被征收土地上房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照国有土地上房屋征收补偿标准的，法院应予支持”，和中纪委办公厅、监察部办公厅发布的中纪办发（2011）8 号文件第2 条“在《土地管理法》第法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”等规定，也应当适用国有土地上房屋征补规定进行补偿安置。
二、被告作出的征收补偿安置方案不能作为赔偿的依据，被告作出的赔偿决定只根据征收补偿安置方案是错误的，违法的。 - 本案系行政赔偿，不是城中村改造补偿安置。
- 在国有土地上实施征收改造，只能依据国务院 590 号令实施，被告对原告所在村实施城中村改造，未考虑土地已为国有的事实，其作出的城中村改造补偿安置方案及补充方案，违反了行政法规的强制性规定，明显违法和无效。
- 国有土地上房屋征收补偿的标准是参照周边类似房屋的市场价格，与原告房屋类似的房屋只能是独栋别墅。被告引用的方案，只对原告三层以下房屋给予置换或自定价格赔偿，显然不符合原告房屋的实际情况，所定价格也不是评估机构作出的市场价格，其作出的赔偿数额不合实际，更不合法。
- 没有任何法律法规规定，行政赔偿时应当按照或参照被告制定的补偿安置方案。因 590 号令已有明确的法定赔偿标准（即周边类似房地产市场价格），补偿安置方案与法律规定不符，应当遵循法律规定。
- 最高法院周强院长作为审判长审理的洛阳陈山河案（案号（2014）行监字第148 号），河南省高院段励刚法官审理的惠济区政府强拆宋海军、陈中杰案，最高法院刘雪梅法官审理的惠济区政府强拆滑玉惠等 21 人案判决（案号（2017）最高法行申 3276 号），最高法院发布浙江金华许云水诉婺城区人民 政府强拆赔偿案（案号为：（2017）最高法行再 101 号）等， 河南高院、最高法院通过一系列典型案例确定的：行政赔偿应当坚持全面赔偿原则，应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于改建地段类似房地产的市场价格，并不低于其依照合法的征收补偿方案可以获得的征收补偿，确保产权人得到公平合理的补偿。
三、与原告房屋最为类似的周边房地产为别墅，应当按照别墅的价格给予原告房屋损失的赔偿。 - 原告提交的，被强制拆除前的房屋照片，从房屋容积率、结构、外形和使用功能看，与别墅完全一致。
- 与原告房屋一街之隔的普罗旺斯，别墅单价为 5 万元，即使是多层商品住宅单价亦达到 2.5 万元。
3.《物权法》第 28 条规定，原告自房屋建造完成之日即 取得房屋的所有权。若以房屋调换方式，公平的、合理的，且 能够保证上诉人原有生活和居住水平不降低的补偿或赔偿数 额，应当是给予同样面积、同等结构、相同容积率、同样或同等位置的房屋。若仅依据城中村改造方案给予每人 160 平方米的安置房，因安置房容积率几倍于原告房屋，另外还包括了公摊，且为期房，这样的赔偿明显违背了公平原则，更违背了征收不得使被征收人原有生活、居住水平降低的法律法规和政策要求。即使以完全相同的高层安置房调换，考虑到容积率、公摊和不是现房等问题，原告还是吃亏的。为尽快解决纠纷，解决原告房屋被拆后流离失所的现状，原告愿意以 1︰1 的标准换取被告的安置房。 - 与本案完全相同的，金水区十二里屯 60 余户起诉金水区人民政府行政赔偿案件，河南省高院作出（2017）豫行赔终 244 号行政赔偿判决书，金水区人民政府按照与原告一街之隔的森林半岛多层商品住宅 2017 年房屋管理部门备案的价格上浮 40% 计算赔偿，即每平方米 2.8 万元的价格赔偿。该案强拆发生的时间为 2006 年 10-12 月间，确认违法生效判决在 2014 年底，因十二里屯村所有宅基地在强拆前也通过郑州市、金水区两级人民政府确认为国有，行政赔偿判决于 2018 年底，现该案已终审生效。本案情况完全相同，恳请予以参照。
因原告房屋现已灭失，一般情况下，评估机构无法对已经灭失的房屋价值作出评估。现行司法实践中（尤其是第三巡 回法庭的判例）均采用对改建地段类似房地产的市场价格进行评估，或者法院依职权向房地产交易登记机关调取赔偿时点类似房地产的交易数据，并考虑交易备案价因避税等原因与市场真实成交价的差距，上浮一定比例来认定。为此，本案中，原告申请对周边类似房地产市场价格做评估，或调取相关交易数据。
四、本案的赔偿时点应当在被告作出赔偿决定时，或者赔偿诉讼立案时，也可以是法院审理赔偿案件时。
根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定，最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。最近最高人民法院又出台了律师在代理案件中，可以要求审理法院适用指导性案例和典型案例的规定。
关于本案赔偿时点的确定，代理人认为可以适用最高法院发布浙江金华许云水诉婺城区人民政府强拆赔偿案（案号为：（2017）最高法行再 101 号）确定的政府赔偿时为赔偿时点。
五、原告所主张赔偿与被告因违法获得的利益相比，具有合理性，也符合行政诉讼比例和公平、适当原则。
被告作为区域土地的国家授权代表，事实上通过违法行为，从原告手中攫取了土地使用权，并开发建造了安置房以外的大量商品房。其获得的土地以每亩几百万元出售，而且其还可以根据不同的使用性质，40-70 年为一个出售周期。现有价值加远期收益，被告通过违法行政行为获得了成千上百亿的财产。这严重违背了“任何人不得通过违法行为获利”的法制原则。
相对于被告违法获得的巨额利益，原告没有任何违法行为，应当获得足额的赔偿。
在众多的国家赔偿案件中，基本上都是政府因错误行为导致财产减少，而在本案中政府因违法了却得到了巨额收益。为了扭转这一不正常的、违背法治基本精神的现象，法院完全有必要考虑将相当于现有土地及房屋价值的对价赔偿予原告。
六、原告提出的赔偿请求中涉及的赔偿项目均系被告违法行为造成的损失，依法应予赔偿。 - 装饰装修损失。
- 停产停业损失。
- 设施设备、物品损失。《行政诉讼法》第38 条第2 款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。
具体到本案中，被告强行拆除的原告房屋是原告一家正在正常居住使用的房屋，且在拆除前，被告没有任何合法征收、改造手续。根据生活常识，原告在屋内必然有生活用品、有生产用品，生活必备的床铺、衣柜、餐桌、写字台，厨房用具，彩电、冰箱，被褥，衣物，证件等，屋内的水、电设施、设备，符合生活起居的合理装饰装修，这是任何一个家庭都会有的。原告已列出了清单，完成了初步的举证责任，且所举证据 和主张的赔偿数额符合日常经验法则和生活常识，被告应在合情合理的范围内给予原告赔偿。 - 房屋被强拆后外出租房或原房屋出租损失，或者根据郑州市的文件计算过渡损失，直到赔偿给付为止。由于被拆除房屋具有正常的使用价值，在被强拆前除了自住外，原告还将部分房屋对外出租。房屋被违法拆除后，必然造成房屋使用价值的损失，表现为原告外出租房的损失和原告不能取得租金的损失。此损失，即使是在合法的征收或城中村改造中，也应受到支持，其性质类似于过渡费。因此，原告参照郑州市关于过渡费的文件规定主张具有事实依据，也符合原告实际受到损失的情况。
- 关于城中村改造方案中应有的项目，如搬家补助、中小学生交通补助，车位补助，奖励等。
6. 被告的违法强制拆除行为，已造成原告精神损失赔偿。《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第 1 条规定，自然人因生命权、健康权、身体权；姓名权、肖像权、荣誉权；人格尊严权、人身自由权遭受非法侵害的，有权要求精神损害赔偿。第 4 条规定，具有人格象征意义的特定纪念物品，因侵权行为而永久性灭失或毁损，物品所有权以侵权为由，向人民法院起诉精神损害赔偿的，应予支持。原告祖辈生活在大里村，为了生活、生产建造了案涉房屋，都说金窝银窝不如自己的土窝窝，房屋不仅是人的重大财产，还是生我养我的地方，是每个人最安心、最安全、最愿意呆的处所，对任何人来说都是极其重要的，更不用说在房屋内存放的生活生产工作物件、物品，祖遗财物。
被告在没有任何征收、改造手续情况下，实施的强拆，事实上就是极其严重的犯罪行为。其将老人、孩子强行拖离住所，其行为极大地侮辱了人格尊严，将恶意毁损原告家园，给原告家人留下的心理阴影，精神痛苦是个人都能感受到，因此原告提起的精神损害赔偿有事实和法律依据。
综上所述，本案争议焦点明确，原告的请求具有事实和法律依据，恳请法院确实考虑本案土地已为国有的情况，考虑全国各地法院通过最高法院指导性案例、典型案例确定的赔偿不是补偿，赔偿应当全面赔偿原则，作出合理合法的判决。
案件结果
郑州市铁路中级法院经审理后认为，已有生效判决确认惠济区及某办事处的强制拆除行为违法，且对强拆行为造成的损失予以补偿或赔偿，因此李某有权就强拆行为造成的合法权益损害提出国家赔偿。
针对具体赔偿数额，中院根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《郑州市城中村改造管理办法》二十六条， 参照《惠济区老鸦陈村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》等，综合认定：1. 诉争房屋三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿，因案涉房屋已不具备评估条件，而被拆房屋系集体土地上的自建房，不能上市交易，故对于该部分，按照拆除时间同区域二手房交易均价 8866/㎡作为赔偿标准，即 8866元 /㎡ ×395㎡ ×3 = 10506210 元；2. 对于三层以上的房屋以及三层以下（含三层）超出合法宅基地面积的部分，给予砖混结构 400/㎡的拆工补助，即400/㎡ ×（1298.6322㎡-395㎡ ×3 层）= 45452.88 元；3. 对于房屋装饰装修及配套设施等屋内财产，酌定赔偿共计 9 万元；4. 除李某租房期间的租金损失外，对于其他损失，法院不予支持。
以上综合计算下来，赔偿总额应当在 1100 余万元。
03 、桦天律说
本案中，对于惠济区与某办事处强制拆除行为系违法且需进行国家赔偿，并无异议。本案争议焦点在于，房屋已强拆，无法评估的情况下，房屋及相关财产价值如何认定，具体如下： - 划入城市规划区内的集体土地上的房屋的赔偿标准，如何确定。根据《郑州市城中村改造管理办法》二十六条规定，被拆迁人选择货币补偿的，补偿金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定，原则上三层以下（含三层）的合法建筑按市场评估价给予补偿。该《管理办法》并未对三层以下合法建筑之外的面积以及三层以上面积如何补偿予以规定，亦未对“市场评估价”的市场节点作出细化。
- 划入城市规划区内的集体土地上的房屋的赔偿标准，如何确定。划入城市规划区内的集体土地上的房屋的赔偿标准（俗称赔偿时点），尚无法律相关规定，有相关案例已判决赔偿时点为“政府作出赔偿决定时或赔偿时”，但我国并非判例法国家，若无法律或司法解释等统一规定，实践中可能判法不一。
04 、案外谈案
本案系行政强拆引起的行政赔偿类案件，涉及财产损失确定及赔偿问题，在现实中比较常见。上述争议焦点中，对于划入城市规划区内的集体土地上的房屋的赔偿标准，建议尽快立法完善，统一标准。对于个人财产遭受侵害，主张损失赔偿的，建议保留财产损失的相关证据，否则，易面临举证不能的法律责任。
本案例集所涉及的案例均为北京桦天律师事务所邹伙发律师亲办案例，为避免当事人隐私泄露，我们已经对案例当事人进行隐名化处理，对案件相关细节进行模糊化处理，但主体案 情和案件结果均是真实的，希望能够为今后同类型案件当事人提供有益的借鉴、参考。