2020年3月1日，国务院下发了《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号，以下简称《决定》），规定国务院授权省级人民政府负责永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批，并确定8个省份作为试点，国务院委托试点省份省级人民政府批准涉及永久基本农田农用地转用和集体土地征收审批。3月6日，自然资源部发出《自然资源部关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》（自然资规〔2020〕1号，以下简称《通知》），对国务院授权和委托土地审批事宜进一步细化。上述两份文件引起社会较大关注，各种解读众说纷纭，笔者仅从改革主要内容以及对行政管理相对人复议诉讼权利的影响，谈谈个人理解。
一、本次土地审批权限改革的主要内容
笔者以为，本次土地审批权限改革主要内容可以从以下五方面理解：
1. 国务院将属于自己的农用地转为建设用地的审批权依法授权给省级人民政府
根据《土地管理法》（2019年修订）第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。其中如果是永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。永久基本农田以外的农用地的，又区分两种情况，一种是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，即我们土地管理中常说的“圈内”土地，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准；另一种是在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，即土地管理中所谓的“圈外”土地，也叫单独选址项目用地，将农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
针对永久基本农田以外的上述两种情形的农用地转为建设用地审批，国务院进行了如下授权：
第一种，对国务院批准土地利用总体规划的城市在“圈内”的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。依据《土地管理法》第二十二条规定，国务院批准的土地利用总体规划的城市具体包括：直辖市，省、自治区人民政府所在地的市，人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市。据笔者了解，目前共有106个城市的土地利用总体规划由国务院审批。也就是说，国务院将上述106个城市“圈内”的农用地转为建设用地的审批权，授予省级人民政府行使。
第二种，对单独选址项目涉及农用地转为建设用地的审批权，国务院明确授权省级人民政府行使。2019年新修订的《土地管理法》修改了之前单独选址项目的农转用审批权限，按照原来法律规定，单独选址项目的农用地转用审批权限和建设项目审批权限挂钩，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；其他单独选址项目，由省级人民政府审批。2019年新修订的《土地管理法》第四十四条中规定，单独选址项目涉及农用地转为建设用地审批的，由国务院或者国务院授权的省级人民政府批准，也就是说原则上审批权属于国务院，不经国务院授权，省级人民政府无权批准单独选址项目的农用地转用。
2. 国务院委托试点省份省级人民政府批准永久基本农田转为建设用地
如前所述，《土地管理法》第四十四条中规定，涉及永久基本农田转为建设用地的，由国务院审批。《决定》中规定，确定北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆为试点省份，将原本属于国务院审批权限的永久基本农田转为建设用地审批事项，委托试点省份省级人民政府行使。
3. 国务院委托试点省份省级人民政府批准集体土地征收事项
《土地管理法》第四十六条规定，永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收由国务院批准；其他的集体土地征收由省、自治区、直辖市人民政府批准。《决定》将由国务院批准的集体土地征收审批事项亦委托前述试点省份省级人民政府批准，也就意味着，在试点的8个省份，所有集体土地征收均由省级人民政府批准。
4. 自然资源部对照国务院农用地转为建设用地审批授权，同步下放了建设用地预审权限
《土地管理法》第五十二条规定，建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查并提出意见，这就是土地管理中的建设用地预审的法律依据。
根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）规定，建设项目用地预审实行分级管理，建设项目用地预审由项目审批、核准或者备案的人民政府国土资源管理部门或者发改部门的同级国土资源管理部门负责。所以原来由国务院或者国家发展与改革委员会审批或者核准、备案的项目，其用地预审均由自然资源部负责。为了落实国务院关于土地审批权限的改革，《通知》规定自然资源部将用地预审权限相应下放到省级自然资源主管部门。笔者认为，原来自然资源部负责预审的除基本农田以外的土地利用总体规划“圈内”的农用地转用建设项目和“圈外“的单独选址项目的建设用地预审，均已下放至省级人民政府。自然资源部涉及基本农田的建设项目的用地预审，仅下放至8个试点省份。
5. 自然资源部将先行用地审批权限委托给试点省份的省级自然资源主管部门
先行用地是自然资源主管部门基于项目建设周期考虑，针对特定项目的特定建设工程，批准项目建设主体在没有办理土地农转用审批和征收审批的情况下，先行使用土地的权利。相关规定多次出现在原国土资源部的文件中，如《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号）中规定，国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市国土资源主管部门向国土资源部申请先行用地。因为先行用地不仅涉及农用地转用审批，同时涉及集体土地征收审批，所以本次自然资源部仅是针对国务院委托行使征地批准权限的试点省份，委托省级自然资源主管部门行使先行用地审批权。
二、本次用地审批事项改革对行政管理相对人复议诉讼权利的影响
国务院本次用地审批事项改革既是贯彻实施新修订的《土地管理法》的重要举措，也是推进“放管服”改革、简政放权的直接体现。用地审批事项改革对简化用地审批层级、提高土地管理效率等方面具有重要意义。同时，本次用地审批事项改革对土地行政管理相对人的复议和行政诉讼权利也将产生重要影响。
- 在土地审批的合法性认定方面，审批主体发生变化。在以往争议较多的土地征收案件中，征地合法性认定通常三个标准，即审批主体合法、审批程序合法、征地补偿合法。《决定》实施前按照法律规定土地征收和农用地转用应当由国务院批准的事项，这次国务院授权或者委托省级人民政府的审批，省级人民政府据此做出的用地批准行为，在审批主体方面应当认定是合法的。
- 省级人民政府根据国务院授权进行的土地审批行为可以复议可以诉讼。依据《行政复议法》规定，国务院做出的行政行为不能申请行政复议；根据《行政诉讼法》规定，虽然没有明确排除国务院作为行政诉讼被告的全部可能性，但实践中确无国务院作为被告的行政诉讼案件。《决定》实施后，国务院依法明确授权省级人民政府实施的土地审批行为，将视为省级人民政府的行政行为，根据相关法律规定，行政管理相对人可以针对省级人民政府的土地审批行为申请复议或者提起行政诉讼。
- 试点省份省级人民政府根据国务院委托进行的土地审批行为，仍然不能申请复议和诉讼。试点省份省级人民政府接受国务院委托，对涉及永久基本农田的农转用审批以及集体土地征收审批，属于委托行政行为，视为国务院的审批行为。根据前述规定，行政管理相对人对该批准行为不服的，仍然不能申请行政复议或者提起行政诉讼。
- 省级国土资源部门依据自然资源部授权或者委托做出的建设用地预审行为，可以复议和诉讼。依据目前对建设用地预审行为性质的分类，认为建设用地预审属于行政许可事项，建设项目单位对用地预审结果不服的，当然可以申请复议和诉讼。此处需要特别提醒的是，建设用地预审涉及的原土地权利人对用地预审申请复议或者诉讼的，一般得不到支持。因为建设用地预审属于过程性行政行为，不是最终得土地审批行为，原则上不对原土地权利人的利益产生实质性影响，所以不属于行政复议或者行政诉讼受案范围。但在理论上也不排除过程性行为对外发生效力，比如行政机关允许依据预审意见直接占用土地的，此时用地预审意见已经对行政管理相对人的利益产生实质影响。
针对建设用地预审结果复议或者诉讼的，应当注意区分两种情形：如果省级自然资源主管部门依据授权做出的建设用地预审意见，针对该预审结果复议或者诉讼的，省级自然资源主管部门是被申请人或者被告，因为预审行为视为省级自然资源主管部门自身的行政行为；如果省级自然资源主管部门依据委托做出的建设用地预审意见，针对该预审行为复议或者诉讼的，自然资源部是被申请人或者被告，因为该预审行为属于委托行政行为，视为自然资源部的行政行为。 - 省级自然资源部门依据自然资源部委托做出的批准先行用地的行为，可以复议或者诉讼。先行用地导致项目建设主体在没有依法办理土地审批手续情况下直接占用土地，对行政管理相对人的权利义务产生实质影响，当然可以通过复议或者诉讼的途径进行权利救济。需要强调的是，笔者认为，省级自然资源主管部门做出先行用地批准行为，行政管理相对人可以不用考虑该行为是否依据自然资源部的委托做出的，也不应将其认定为自然资源部做出的行为。主要原因在于，先行用地是自然资源部考虑项目建设特殊情况，为满足项目用地的变通行为，目前并无明确法律依据。据此，省级自然资源主管部门依据该委托做出的行政行为，不应视为委托行政行为，应当直接认定省级自然资源部门自身的行为。
同时，笔者认为，建立先行用地制度是根据建设项目工期或者季节性施工的客观要求，仅限定对特殊项目的特定工程用地给予的政策支持，目的是解决项目用地难、周期长或者违法用地的问题，有其必要性和合理性，但应当在法律法规中予以规定。因此，建议在起草《土地管理法》实施条例时将其纳入，解觉先行用地制度合法性的问题。
《决定》明确规定，各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。但下一步不排除省级人民政府出台文件，按照法律规定将依法属于本级政府的农用地转为建设用地批准权和集体土地征收批准权授权或者委托下级人民政府行使，相应省级自然资源主管部门对照下放建设用地预审权限。其中如果涉及复议或者行政诉讼的相关问题，可以参考上述理解处理。