2025年2月18日，国务院国有资产监督管理委员会发布《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权规〔2025〕17号，以下简称“新规”或“《新规》”），对企业国有资产交易的操作规则进行规范。笔者结合政策背景、现行国有资产交易法规以及国资监管及国有资产交易法律实务经验，聚焦《新规》对国有企业运营策略的影响进行解读，以供参考。
本文分为四个部分：新规背景、核心条款解读、新规对国有企业运营及监管的影响评估、国有企业应对建议。全文分为上下两篇，本篇文章对前两部分进行梳理和解读。
一、新规背景
《新规》自印发之日起施行，《关于印发<企业国有产权交易操作规则>的通知》（国资发产权〔2009〕120号，以下简称“120号文”）同时废止。《新规》与120号文间隔15年，期间，企业国有资产交易市场发生了较大变化，交易行为呈多样化发展，监管亦日趋规范、严格。2016年，《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）发布并首次在部门规章层面将企业国有资产交易行为进行明确定义并分类监管，其与2022年发布的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规〔2022〕39号，以下简称“39号文”）是此前开展企业国有资产交易活动的重要制度依据。
《新规》在120号文的基础上，根据32号令的相关规定对企业国有资产交易的操作细则进行了较大调整，同时对32号令及39号文的部分内容进行了细化和调整，重点解决实务中制度依据模糊、操作标准不统一等问题，补充了流程性的规定，旨在促进各类资产规范交易，有效防范国有资产流失。
二、核心条款解析
《新规》分为总则、企业产权转让、企业增资、企业资产转让、其他规定和附则六个章节，此次修订主要体现在以下三个方面：
一是完善企业国有资产交易操作规范内容。新增了国有企业增资、国有企业实物资产转让的规范性操作流程及原则，填补了相关制度空白；二是缩短资源流转周期。《新规》进一步明确资源遴选要点、压缩交易周期、降低交易成本，如明确企业增资过程中投资方遴选要点、细化明确交易项目降价方式、缩短相关项目信息披露时间等，规范企业国有资产顺畅流动、优化配置；三是保障交易相关各方权益。《新规》明确了企业国有资产交易行为从决策批准、信息发布到交易完成过户的主要流程，交易合同条款的基本内容等。下文将重点介绍《新规》相较于此前制度规定及操作实践的核心变化。
容易让人忽视的是总则第二条“在依法设立的产权交易机构公开进行的企业国有资产交易行为，适用本规则。”根据《企业国有资产交易监督管理办法》规定，应当在依法设立的产权交易机构中公开进行的企业国有资产交易行为包括：（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。
由此可见，国有控股企业对民营企业增资不适用新规，但国有控股企业对民营企业增资后转让其持有的股权的，适用新规。
（一）企业产权转让
《新规》在32号令基础上进一步细化企业产权转让规范，以下几点值得关注：
1.公告期的调整
缩短了变更转让底价的公告期，《新规》第16条将“仅变更转让底价”的披露公告期调整为“5个工作日”，而此前39号文中该项披露信息时间为不少于“10个工作日”。整体较之前的规定而言，在保证公告时间的同时，缩短了交易周期，提升交易效率。
新增关于产权转让信息预披露，《新规》第9条、第12条规定因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，应当进行信息预披露，转让方可以在履行内部决策程序后进行信息预披露；应当进行信息预披露的，公告时间不少于20个工作日。
- 禁止股权回购和利益补偿
《新规》第30条明确提出交易双方不得在产权交易合同中或以其他方式约定股权回购、利益补偿等内容。关于股权回购、利益补偿等安排，即以股权转让的名义由卖方为买方提供固定回报率，即名为股权交易，实为债权交易，为卖方设定了债务，违背了产权交易的实质。《新规》明确将其列为禁止性条款。 - 明确保证金上限
《新规》第11条首次在国家层面明确了产权转让涉及的交易保证金交纳要求，即金额一般不超过转让底价的30%。
上述修订可以看出在企业产权转让方面《新规》的进一步完善、规范了企业国有资产交易的行为，保障国有资产保值增值，避免国有资产流失，对国有资产交易的实操具有重要的指导意义。
（二）企业增资
此前32号令对企业增资的操作流程规定得较为简单，而《新规》对其完整流程作出了具体规定，包括增资决策、审批、信息披露、意向投资方确认、投资方遴选、增资协议签订、交易资金结算、凭证出具及变更登记办理：
1.强调实缴出资
《新规》第44条、第72条、73条规定，企业增资的募集资金应当为投资方实缴出资金额，且投资方应当在增资协议生效之日起10个工作日内按照约定一次性实缴出资。该项规定将对增资交易的选择及资金安排产生重大影响。
此前实践中，增资交易的实缴出资期限一般由增资企业自行约定方案，实操中关于企业增资是否适用“32号令”关于产权转让的付款期限也并无官方定论。但是，国务院国资委曾在关于国家出资企业增资相关问题的咨询回复中明确，国有及国有控股企业、国有实际控制企业通过产权交易机构公开增资，是在注册资本足额实缴的基础上扩充注册资本、实缴资本的行为。在投资者遴选时，对于不能一次性实缴投资的，不建议选定为合格投资方。增资款结算方式按照产权交易机构规定执行。
2.新增禁止或限制条款
《新规》第69条新增了增资协议中不得约定的条款，如交易各方不得在增资协议中或以其他方式约定股权回购、股权代持、名股实债等内容，且将32号令第23条中对于产权转让合同关于“交易双方不得以交易期间标的企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整”的限制扩展至增资。同时，新增“除另有规定外，国家出资企业及其子企业参与增资活动的，不得为其他股东提供借款、担保等资金支持”。
同时，2025年4月25日，国务院国有资产监督管理委员会在其官方网站“问答选登”栏目中“关于是否可以在增资协议中约定股东享有回购权利问题的咨询”明确答复：“企业进场增资过程中，交易各方不得在增资协议中或以其他方式约定股权回购的任何内容”。将来无论是协议中条款，还是交易完成后签署的附加承诺、补充协议或其他文件，只要具有回购实质均违反监管要求，属于无效。
3.区分了战略投资方与财务投资方
《新规》第63条规定，增资企业选择战略投资方主要关注企业发展战略、经营目标、主营业务等方面的匹配和协同情况；选择财务投资方主要关注资金实力和财务状况等确保资本引入质量。为国有企业选择投资方提供指引。
4.明确增资协议必备条款
《新规》第68条，明确了增资协议应具备的合同条款，包括投资方实缴出资金额，出资方式及支付要求，增资前、后各股东注册资本金金额及其对应的持股比例（股份数），公司治理结构安排，投资方为增资企业发展投入的资源等。
在国有企业增资方面《新规》对于国有企业增资的流程进行了细化与完善，强调了实缴及协议禁止、必备条款，为之后企业在产权交易机构开展增资行为提供了更为规范和明确的适用规则，有利于国有企业增资行为的依法合规及有序开展。
（三）企业资产转让
无论32号文还是《新规》，都规定了由国家出资企业制定本企业资产转让管理制度并明确应当在产权交易机构公开转让的资产种类、金额标准；企业资产转让具体工作流程应参照关于企业产权转让的规定执行。以下几点修改提示注意：
1.明确资产转让可按照法定情形豁免评估
《新规》第79条“资产转让按照规定应当进行资产评估的……按照规定可以不进行资产评估的，转让方应当明确定价依据”。这里明确特定情况豁免评估的同时，也要求明确定价依据，防止定价不透明导致国有资产交易价格有失公允。
2.新增分期付款机制
关于资产转让交易价款的支付方式，此前32号令规定原则上应当一次性付清，而《新规》第84条明确提出，一次付清确有困难的，经国家出资企业同意，可以参照企业产权转让的相关规定，采取分期付款方式，并采用有效措施确保价款按期回收。
3.细化信息披露
《新规》新增了资产转让底价低于100万元的项目公告期不少于5个工作日，具体应以转让方所属国家出资企业相关规定为准。
（四）其他规定
1.新增控制权变更下无形资产使用限制
《新规》第88条重申了39号文中提出的要求，即：企业产权转让、企业增资导致国家出资企业及其子企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用国家出资企业及其子企业的名称字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动。上述要求应当在信息披露公告中作为交易条件予以明确，并在交易合同中对市场主体变更登记、名称字号变更等安排作出相应约定。
2.增加回避制度
在程序公平性方面，《新规》第八十七条规定了关联人回避制度：企业国有资产交易项目相关工作人员及有关联关系的关联方拟参与交易的，应当符合企业领导人员任职回避等有关规定，且不得参与方案制定、审批和组织实施等工作。
3.完善国有资产交易涉及的政府部门批准
《新规》第90条进一步列举国有资产交易涉及的政府部门批准事项：公平竞争审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等。