2021年12月27日，最高人民法院审判委员会第1858次会议通过《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》），该解释于2022年1月20日施行。
生态环境侵权惩罚性赔偿的规定来源于《民法典》第1232条，“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”。这一规定是对侵权责任中“损失填平原则”的突破，亦即针对“违法”、“故意”且存在“严重后果”的生态环境侵权行为，侵权人应当承担实际损害数额之外的赔偿，以达到增加违法成本，惩戒、震慑侵权人的目的。该条款是我国用“最严格制度、最严密法治保护生态环境”的具体体现。
惩罚性赔偿制度首次引入生态环境领域，但该制度并非是《民法典》环境污染和生态破坏责任章节首创。我国在1993年颁布的《消费者权益保护法》就引入了惩罚性赔偿制度，近年来，在立法和实践上已经有了较为成熟的经验，《民法典》通过第1185条、第1207条在知识产权领域、产品责任领域也设置了惩罚性赔偿制度条款。但因《民法典》规定过于原则化，如生态环境侵权惩罚性赔偿数额使用“相应的”这一模糊表述，在实践中易引起分歧，不利于该制度的落地实施。因此，最高人民法院专门出台《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》，以细化惩罚性赔偿的适用范围、认定要件、计算基数和倍数等具体要求。
一、《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》四大要点
要点一：适用范围
《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》适用于侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态并造成严重后果时，受到损害的自然人、法人或者非法人组织请求侵权人承担惩罚性赔偿责任的情形。
同时，《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》第12条规定，国家规定的机关和法律规定的组织作为被侵权人代表请求惩罚性赔偿参照适用该解释，并规定了赔偿金额基数的确定标准。该条款意在明确提起环境公益诉讼的环保组织和检察机关以及提起生态环境损害赔偿诉讼的政府部门均有权提起惩罚性赔偿。
要点二：惩罚性赔偿请求时间节点
在生态环境侵权案件中请求惩罚性赔偿的，应当在起诉时明确赔偿的数额、赔偿所依据的事实和理由，不可在诉讼终结后就同一损害事实主张惩罚性赔偿。
我国在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第247条，首次明确了禁止重复诉讼的规定。该条款正是民事诉讼“一事不再理”原则的具体体现。
要点三：惩罚性赔偿认定要件
我国生态环境侵权责任适用“无过错责任”归责原则，实行举证责任倒置，因惩罚性赔偿数额高，具有普通生态环境侵权不具备的惩罚功能，因此其构成要件更为严格，举证责任也有所不同：
- 行为要件：侵权人违反法律规定实施了污染环境、破坏生态的行为
在“无过错责任”的归责原则下，企业即使合法排污、达标排放，但若造成他人的人身和财产损害也需承担民事赔偿责任。而惩罚性赔偿责任则不同，其要求侵权人必须违反法律、法规和部门规章的规定，例如超标排放水污染物、随意倾倒废水、废渣等。 - 主观要件：侵权人具有污染环境、破坏生态的故意
惩罚性赔偿的主观状态应为故意，这是与普通的生态环境侵权案件显著的不同点。在立法过程中，如何定义“恶意”、是否将“重大过失”状态也列入恶意的范畴，这是存在争议的。但从《民法典》和本解释规定可以看出，在生态环境侵权案件引入惩罚性赔偿制度之初，并未将“恶意”的范围扩大，对于疏忽大意等过失情形未纳入主观要件范围。
另外，从举证责任角度看，惩罚性赔偿是一种过错责任，按照“谁主张，谁举证”原则，应由受损害方举证，并且证明标准应达到“高度盖然性”。但故意是一种主观心态，受损害方举证也较为困难，因此《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》第7条规定了9种可以认定为故意的情形，亦即受损害方只要能举证证明存在这9种情形，就可以认定侵权人存在故意。 - 后果要件：侵权人污染环境、破坏生态的行为造成严重后果
侵权人的行为只有在造成严重后果时才承担惩罚性赔偿责任，必须是已经实际发生的、存在的人身、财产或生态环境损害。该条款排除了针对具有损害生态环境重大风险的行为所提起的预防性诉讼。
《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》第8条提出要根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围，造成环境污染、生态破坏的范围和程度，以及造成的社会影响等因素，综合判断是否属于“严重后果”。也就是说，目前“严重后果”无统一标准，还需在司法实践中进一步探索。
要点四：惩罚性赔偿数额计算方式
第一，计算基数分两类。原则上以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数；针对国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表请求承担惩罚性赔偿责任的，以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。
第二，金额倍数不超过二倍。惩罚性赔偿数额应综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素确定，一般不超过计算基数的二倍。
第三，责任承担优先级规定。一是民事责任优先于行政责任和刑事责任，侵权人因同一污染环境、破坏生态行为,需要同时承担惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，其财产不足以支付的，应当优先用于承担民事责任；二是民事责任中惩罚性赔偿责任置后。因同一污染环境、破坏生态行为,侵权人财产不足以支付包括惩罚性赔偿在内的全部民事责任的，应当优先用于承担惩罚性赔偿以外的其他责任。
二、律师观点
《民法典》实施后，针对惩罚性赔偿条款的设置、适用范围一直存在争议，笔者多年从事生态环境法律实务工作，对于该解释的相关规定特作如下分析，以供讨论：
焦点问题一：惩罚性赔偿仅限于环境私益诉讼，还是也包括环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿？
当前我国生态环境民事责任已经建立起“私益+公益”双层架构，私益诉讼即因污染环境、生态破坏受到损害的自然人、法人和非法人组织等民事主体对污染环境或破坏生态的行为人提起的诉讼；公益诉讼即法律规定的社会组织和检察机关提起的民事诉讼以及政府相关部门提起的生态环境损害赔偿诉讼。
该司法解释将提起环境公益诉讼的环保组织和检察机关以及提起生态环境损害赔偿诉讼的政府部门纳入惩罚性赔偿请求主体。在2021年1月1日《民法典》施行之后、司法解释出台之前，司法实践中已有初步尝试。比如江西省浮梁县人民检察院诉浙江海蓝化工集团有限公司环境污染民事公益诉讼一案，是《民法典》施行后适用惩罚性赔偿的“首案”。2021年1月4日，江西省浮梁县人民法院作出(2020)赣0222民初796号判决，判令浙江海蓝化工集团有限公司在环境修复费用、环境功能性损失费用、应急处置费用、检测鉴定费用之外，按照环境功能性损失费用的三倍承担环境污染惩罚性赔偿17万余元。之后，另一生物多样性保护公益诉讼典型案例之一——山东省青岛市人民检察院诉青岛市崂山区某空间艺术鉴赏中心非法收购、出售珍贵、濒危野生动物及制品民事公益诉讼案中，也要求被告承担惩罚性赔偿。
【律师观点】
笔者认为，原则上公益性质诉讼应谨慎适用惩罚性赔偿，适用时需要设置限制条件：
我国近年来多位学者对生态环境侵权惩罚性赔偿适用范围的问题进行过深入地研究，王利明教授从文义解释和体系解释两个角度分析，认为惩罚性赔偿原则上不应适用于公益诉讼，而主要适用于私益遭受侵害的情形，一方面，“被侵权人”是指特定主体，另一方面，《民法典》将惩罚性赔偿规则规定在公益诉讼规定之前，因此，由国家机关和有关组织取得惩罚性赔偿缺乏正当性；周勇飞也通过《解释论下环境侵权惩罚性赔偿的适用限制》提出，环境侵权惩罚性赔偿的请求权主体必须建立于法定的权源基础之上，无论是作为环境民事公益诉讼请求权主体的社会组织和检察机关，还是作为生态环境损害赔偿诉讼权利人之政府，均因缺乏明定的权利基础而应被排除于环境侵权惩罚性赔偿请求权人的范围之外。本文结合先期理论界的研究成果，对这一问题作如下分析。
一方面，从文义解释来看，《民法典》第1232条和《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》第2条适用范围中均明确，请求惩罚性赔偿的主体为因污染环境、破坏生态受到损害的被侵权人，公益性质诉讼受损害的法益是环境公共利益，主体不特定；该司法解释第9条规定的惩罚性赔偿金数额，以人身损害赔偿金、财产损失数额为基数，这充分说明惩罚性赔偿在私益诉讼中的适用。而该司法解释第12条规定，在国家机关或者社会组织作为被侵权人代表请求惩罚性赔偿时，参照前述规定处理，而不是将适用范围扩大至公益性质的诉讼，这也为公益性质领域的适用留下探索空间。
另一方面，从体系解释来看，依据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，两类公益性质诉讼的原告可以请求被告承担生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失。我国民法领域规定尤其是侵权领域规定一直遵循的是损害填补原则，期间功能损失本身就因无实际受益民事主体而超出“填补”的范围，而从目前的资金管理模式看，该笔资金是否能直接用于受损害区域的生态环境修复尚不明确，因此，缺乏直接适用该司法解释的正当性，只可作为参考。
惩罚性赔偿的主要目的是为了使受损害方得到补救，避免赔偿金额无法覆盖受损害方为维权支付的律师费、鉴定费等费用，但并不意味着任何一方可以从中获利。因此，有权提起环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的国家机关和有关组织可以作为受损害方代表提起惩罚性赔偿，不过应在合理范围内，并且最终的资金使用路径也应公开并接受公众的监督。否则，不加区分的将惩罚性赔偿适用国家机关和有关组织提起的公益类诉讼，可能导致侵权人遭受重复追责。
综上所述，从目前《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》的规定以及司法实践案例可见，生态环境侵权惩罚性赔偿并未将公益类诉讼排除在外，若企业后续涉及生态环境公益诉讼或损害赔偿诉讼，也存在承担惩罚性赔偿责任的风险。
焦点问题二：惩罚性赔偿是否会造成重复追责？
第一，虚拟治理成本法与惩罚性赔偿同时适用可能会出现重复追责。按照《环境损害鉴定评估推荐办法（第Ⅱ版）》和《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》，虚拟治理成本法是生态环境损害评估方法之一，在因超标排放和擅自倾倒固废类行为造成的生态环境损害案件中经常适用该方法计算损失，以单位污染物的治理成本与受损害区域的环境功能定位确定的1至9倍系数的乘积，确定最终损害赔偿额。这种方法是基于生态环境损害的不可逆性、实际损失难以准确估量及生态环境具有自净能力等因素综合确定，也是国外常用的方法，实质上已经突破了侵权责任的“填平”原则，也可以理解为具有一定的惩罚功能，不少案件因适用虚拟成本法，计算出的损害数额比实际治理费用高出很多。因此，若同时适用虚拟成本法计算损害赔偿数额，且同案中原告又提出了惩罚性赔偿诉求时，需在个案中平衡责任的公平性，否则被告可能将承担过重的责任。
第二，在侵权行为同时构成犯罪或者具有行政违法性且承担相应责任之后，民事责任中再适用惩罚性赔偿可能会导致整体上的过重责任。自2015年《环境保护法》修订实施以来，我国多项单行法先后修订、出台，包括《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等，为了纠正“违法成本低”的现象，一些违法行为的法律责任条款设置了非常高的罚款数额，如《固体废物污染环境防治法》第114条规定，无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，处100万元至500万元的罚款，其立法目的也是为了遏制、打击违法行为。因此，从条款功能角度看，惩罚性赔偿与刑事罚金和行政处罚带有同质性，若民事赔偿不能与刑事责任、行政处罚的自由裁量挂钩，在先追究刑事责任和行政违法责任之后，再在民事赔偿中适用惩罚性赔偿，则可能出现惩罚过度的问题，有违“罪责刑相适应”“过罚相当”等基本原则。因此建议在具体适用时，应当综合考虑已经承担的刑事责任和行政责任，对罚金部分予以适当折抵，以维护广泛的公平正义。
最后，本文在对惩罚性赔偿制度适用要点分析的基础上提出了适用过程中可能出现的问题，以供各位探讨。《生态环境侵权惩罚性赔偿司法解释》实施后，如何实现弥补损害和适当惩罚，同时避免惩罚过度和重复追责，还需司法实践进一步探索和明确。而对于企业而言，本解释实施后，企业需承担的生态环境民事责任将更重，在经营过程中，务必做好环境合规工作，避免造成环境污染和生态破坏，否则按照当前政策形势和司法实践情况来看，被追究惩罚性赔偿责任的可能性很高。
参考文献： - 王利明.《民法典》中环境污染和生态破坏责任的亮点［J］.广东社会科学,2021(1):216-225.
- 周勇飞.解释论下环境侵权惩罚性赔偿的适用限制［J］. 南京工业大学学报（社会科学版），2021年第6期