收回国有划拨土地时需要对土地使用者予以补偿吗？

一、问题的提出
近来，笔者代理这样一起案件：1997年，主业为生产家具的A公司为扩大生产向县政府申请征用某村集体的一块5亩左右的土地，经过多次沟通，县政府批准了A公司的申请，随即A公司向该村集体缴纳了征地补偿费等各项税、费，县政府给A公司办了国有划拨使用权证，用途为工业。2010年，A公司因客观原因不再经营家具业务，营业执照被吊销。2020年，该县政府向其作出了无偿收回该土地使用权的决定书，理由是：A公司已停止经营且被吊销营业执照，同时不符合县政府现今的规划，法律依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定。
实践中，收回国有出让土地时，因使用权人已缴纳了土地出让金，因此出让土地在收回时，应当给予土地使用权人补偿。而本案涉及的土地为划拨土地，A公司在获取该块土地时并没有缴纳土地出让金，而仅缴纳了征地补偿近等相关税、费，那么本案中县政府在收回该划拨土地时，是否应该给予使用权人一定的补偿呢？补偿的范围、数额、标准如何认定呢？本文通过现行法律规定及相关案例来对上述问题予以阐述和分析。
二、划拨土地的分类
《城市房地产管理法》第二十三条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”由此可见，划拨土地可以分成两大类，一类是土地使用者缴纳了补偿等相关费用，笔者简称为“有偿取得”的划拨用地；另一类是与其相对的，即土地使用者未缴纳相应的费用而取得的划拨用地。
笔者认为，导致出现上述两种划拨用地的原因可能是：土地使用者在取得该划拨用地时该块土地的状态不同。“有偿取得”主要是土地使用者取得该块土地时仍未集体土地，那么政府就需要先将该集体土地征收后，才能划拨出去，而征收该土地需要给集体土地的所有者一定的补偿费用，该费用本应由政府出，但一般情况下政府为了减少相应支出，由土地使用者支付给集体土地的所有者。而“无偿取得”一般情况下该块土地本就是国有土地或者政府已经完成了对集体土地的征收，土地使用者通过划拨途径获得该土地时就无需再支付补偿等费用。
三、收回划拨用地是否应当补偿？
《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”由此可见，上述规定明确了因“城市规划”或“公共利益”的原因收回国有土地的，应当予以适当补偿；但是，上述规定并未明确因“单位撤销、迁移等”的原因是否补偿。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”第三款规定：“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”由此可见，该条确定了无偿收回划拨用地的条件，即：1、无偿取得的划拨用地；2、因迁移、撤销等原因停止使用土地；3、收回主体是市、县政府。关于收回“有偿取得”的划拨用地是否应当给予使用者一定的补偿，此处也没有明确。同时，需要明确的是，无论有偿还是无偿收回划拨土地，该土地上由土地使用者建造的建筑物、附着物应当予以补偿。
四、有偿收回划拨土地的补偿标准
关于有偿收回划拨土地的补偿标准，暂无相关规定进行明确，笔者认为，收回国有划拨土地可比照《侵权责任法》中的“填平原则”予以计算补偿标准。笔者认为，可从以下几个方面进行考虑：
1、征地补偿费。它是在将土地由原集体所有征为国家所有的过程中，支付给被征地村和被征地农民的补偿性和安置性费用。因此，征地补偿费的性质，是土地所有权“转权”时政府应当依法承担的费用，如有“转嫁”土地使用者行为，在补偿时应计算在补偿成本中。
2、拆迁补偿费。对被拆迁人来说，拆迁补偿费是其失去房屋和土地使用权所得到的补偿；对用地单位来说，拆迁补偿费是为获得土地使用权而支付的费用。因此，拆迁补偿费的性质，是土地使用权“易手”并因土地使用权“易手”而支付给被拆迁人的补偿费。该费用属于政府出让前应承担的开发费用，如有“转嫁”开发商行为，在收回土地补偿计算成本时应当给予补偿。
3、征地规税费。征地规税费由耕地开垦费、耕地占用税、新菜地建设基金、水利建设专项资金、新增建设用地有偿使用费、征地管理费等六项费用组成。这些资金是因土地由“农用地”转变为“建设用地”从而转为国家所有的费用，由报批的地方政府向省和中央政府缴纳的费用。如有“转嫁”土地使用人行为，在收回补偿成本核算时应计算在补偿成本中。
4、土地使用权价值。土地使用权在使用中由于开发强度、投资大小、区域变化、土地供求状态的因素影响。土地使用权可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用权人因使用土地而产生。“有偿”方式收回国有土地使用权的应按照收回土地时间节点依法评估确认其价值，按照市场实际价格确定补偿标准。
除此之外，在（2019）最高法行申885号案件中，最高人民法院认为：“根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条相关规定，依照规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，根据一、二审认定的事实，金河公司通过划拨取得案涉国有土地使用权，因此应当按照国有划拨土地确定补偿标准，在具体补偿标准的确定上，需要综合考量土地地理位置、开发利用状况、周边土地征用补偿情况等多种因素。”
五、律师评析
回到本文开头的案例中，笔者认为该县政府在收回A公司国有划拨土地使用权时应当支付相应的补偿。理由如下：1、A公司取得案涉划拨土地时，向原集体土地的所有者支付了征地补偿款等相关税费，应当认为是“有偿取得”的；2、即便认为A公司的营业执照已经被吊销，那么也不应当适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条；3、因A公司获取该土地时缴纳了相应的征地补偿款及税费，同时该县政府作出的《无偿收回土地使用权决定书》的主要理由是不符合县政府现今的规划，因此依据《土地管理法》第五十八条第二款的规定予以补偿。