《上海市地方金融监督管理条例（草案）》（五）

上海市第十五届人大常委会第十六次会议对《上海市地方金融监督管理条例（草案）》进行了审议，并于2019年12月19日至2020年1月9日期间向社会广泛征求意见。条例草案共六章四十条，涵盖适用范围、市区两级监管体制、地方金融组织行为规范、对地方金融组织监管措施、区域金融风险防范化解等内容。
近期，继红小馆将陆续推出对《上海市地方金融监督管理条例（草案）》的逐条评析，并与天津、四川、河北、山东四省市条例进行详细比对，供各位学习参考，谢谢！
现场检查措施
上海（草案）
第二十一条 地方金融管理部门在开展现场检查时，可以采取下列措施：
（一）进入地方金融组织及有关单位经营活动场所进行检查；
（二）询问地方金融组织及有关单位工作人员，要求其对检查事项作出说明；
（三）检查相关业务数据管理系统等；
（四）调取、查阅、复制与检查事项有关的文件资料等；
（五）对可能被转移、隐匿或者损毁的文件资料、电子设备等，先行登记保存；
（六）查封相关经营活动场所、设施，或者扣押相关财物；
（七）法律法规规定的其他措施。
开展现场检查的工作人员不得少于两人，并应当出示行政执法证件和检查通知书。有关单位和个人应当予以配合，如实说明有关情况并提供文件资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。
【评析】相较其他省市条例，在现场检查措施方面，上海所列举的措施更为全面。特别是其中第六项，赋予了地方金融监管部门在现场检查过程中采取查封、扣押措施的权力。该项立法依据源于《行政强制法》第十条的规定，“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。”其中，该法第九条第二项为查封场所、设施或者财物；第四项为扣押财物。
【修改建议】第六项可参考《行政强制法》的表述，改为“查封相关经营活动场所、设施或财物，扣押相关财物”。
天津（2019.5.30）
第二十四条市地方金融监督管理部门根据监管工作需要，经其负责人批准，可以采取下列方式对地方金融组织的业务活动及其风险状况进行现场检查：（一）进入地方金融组织进行检查；（二）询问地方金融组织的有关人员，要求其对有关检查事项如实说明；（三）检查地方金融组织相关计算机信息管理系统；（四）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者损毁的文件、资料、电子设备予以登记保存。
现场检查人员不得少于两人，并应当出示合法证件和检查通知书。地方金融组织应当配合市地方金融监督管理部门进行检查，不得拒绝、阻碍依法实施的监督检查。
四川（2019.3.28）
第三十二条省人民政府地方金融主管部门和市（州）、县（市、区）人民政府确定的负责地方金融工作的机构在履行监督管理职责中可以采取下列措施:（一）询问地方金融组织的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；（二）查阅、复制与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备等先行登记保存；（三）检查地方金融组织的计算机信息管理系统；（四）对地方金融组织的董事、监事、高级管理人员等进行约谈和风险提示；（五）法律、行政法规规定的其他措施。
进行现场检查，检查人员不得少于两人，并应当出示合法证件和检查通知书。检查结束后应当依法形成检查记录并存档。
地方金融组织及其工作人员应当予以配合，不得拒绝、阻碍现场检查和调查取证。
河北（2017.12.1）
第三十三条地方金融监管机构应当对地方金融组织的业务活动及其风险状况进行监督管理，可以根据工作需要，进入地方金融组织依法实施现场检查,并采取以下措施：（一）询问地方金融组织的工作人员；（二）查阅、收集与检查事项相关的证据；（三）对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料，予以先行登记保存；（四）检查地方金融组织业务数据管理系统；（五）按照有关法律、行政法规采取其他监督管理措施。
进行现场检查，应当经地方金融监管机构负责人批准。检查人员不得少于两人，并应当出示合法证件和检查通知书。
任何单位和个人应当予以配合，不得拒绝、阻碍现场检查和调查取证。
山东（2016.3.30）
第四十一条县级以上人民政府地方金融监管机构应当对地方金融组织的业务活动及其风险状况进行监管,可以根据工作需要进入地方金融组织依法实施现场检查,并采取下列措施:(一)询问地方金融组织的工作人员；(二)查阅、复制与检查事项有关的文件、资料；(三)检查地方金融组织业务数据管理系统。
地方金融组织应当配合地方金融监管机构进行检查,不得拒绝、阻碍。
一般违法违规风险监管措施
上海（草案）
第二十二条 地方金融管理部门在依法履行职责过程中，发现地方金融组织存在违反国家和本市监管要求的行为或者存在其他风险隐患的，可以采取监管谈话、发出风险预警函、通报批评等措施，责令其改正。
地方金融管理部门在开展监管谈话时，可以要求地方金融组织的控股股东或者实际控制人以及法定代表人、董事、监事或者高级管理人员等，对业务活动以及风险状况等事项作出说明。
【评析】相较其他省市条例，上海对一般违法违规行为的监管措施的规定更为详细、全面，且采用了递进式监管措施，即监管谈话→风险预警函→通报批评，监管力度逐渐加强。同时，上海草案规定的约谈对象更为广泛，不仅包括董监高，还涵盖控股股东或实际控制人以及法定代表人。天津条例约谈对象笼统规定了“股东”，并不特指控股股东。
这里需要注意的是，其他三省市条例都规定了“风险提示”措施，但上海并未涉及。而且，河北条例中风险提示的对象所涉主体更为广泛，即“利益相关人”，但对于“利益相关人”本身并未做进一步的界定。
【修改建议】就地方金融组织一般违法违规行为的监管措施类型，还可以“根据风险监管需要”进一步补充和增加。这里，可参考《中国银保监会办公厅关于加强商业保理企业监督管理的通知》中规定的措施，包括窗口指导、提高信息报送频率、督促开展自查等常规性监管措施。即：地方金融管理部门在依法履行职责过程中，发现地方金融组织存在违反国家和本市监管要求的行为或者存在其他风险隐患的，根据风险监管需要，可以采取窗口指导、提高信息报送频率、监管谈话、发出风险预警函、督促开展自查以及通报批评等措施。
天津（2019.5.30）
第二十六条市地方金融监督管理部门应当根据监管工作需要，就地方金融组织业务活动和风险管理的重大事项，及时与地方金融组织的股东、董事、监事、高级管理人员进行监督管理谈话和风险提示。
河北（2017.12.1）
第二十五条对地方金融组织可能引发或者已经形成金融风险，影响金融秩序和金融稳定的,地方金融监管机构应当对其进行重点监控，向利益相关人进行风险提示，并可以责令地方金融组织暂停相关业务。
第二十六条地方金融组织从事金融活动存在违规行为的，地方金融监管机构可以对其董事、监事、高级管理人员等进行约谈和风险提示，要求其就业务活动和风险管理的重大事项作出说明,并责令其整改。
山东（2016.3.30）
第四十二条地方金融组织存在重大违规行为的,县级以上人民政府地方金融监管机构可以对其董事、监事、高级管理人员等进行约谈和风险提示,要求就业务活动和风险管理的重大事项作出说明,必要时可以责令其进行整改。
重大违法违规行为监管措施
上海（草案）
第二十三条 地方金融组织经查实存在重大违法违规行为的，市地方金融监管部门可以采取下列措施：（一）认定负有责任的董事、监事或者高级管理人员为不适当人选；（二）责令其暂停部分业务;（三）责令其停止增设分支机构；（四）停止受理其相关审批申请；（五）法律法规规定的其他措施。
【评析】“不适当人选”并非规范的法律用语，且此表述并无上位法依据，难以认定和适用。“停止受理审批申请”明显属于矫枉过正，根据《行政许可法》第32条，我国并无“停止受理审批申请”这一法定事项。地方性立法的行政许可规定权只宜“从粗到细”、不宜“从无到有”，特别是对于行政相对人申请资格的剥夺会引发负面影响，也会削弱政府的执法公信力。
【修改建议】（1）建议删去“经查实”。（2）“负有责任”的董事、监事和高管，建议进一步明确什么责任、多大责任。实践中，地方金融组织出现重大违法违规行为，其董监高多多少少“负有责任”，“负有责任”未免范围过大。（3）“不适当人选”需要仔细斟酌其表述之合理性，并明确其认定以及法律后果；（4）不宜在立法层面直接剥夺地方金融组织申请的权利，“停止受理相关审批申请”建议改为“停止批准开办新业务”。
四川（2019.3.28）
第三十三条省人民政府地方金融主管部门和市（州）、县（市、区）人民政府确定的负责地方金融工作的机构发现地方金融组织存在可能引发金融风险的隐患的，应当对其重点监控，进行风险提示；对已经形成金融风险，严重影响金融秩序和金融稳定的，应当按照规定程序及时报告。省人民政府地方金融主管部门可以责令地方金融组织暂停相关业务，采取查封、扣押地方金融组织经营活动相关的电子信息设备及存储介质、财务账簿、会计凭证、档案资料等措施。
地方金融组织应当及时采取措施，消除风险隐患，妥善处理金融风险，并逐级向省人民政府地方金融主管部门报告有关情况。经省人民政府地方金融主管部门验收通过之日起三日内解除前款规定的有关措施。
山东（2016.3.30）
第四十三条可能引发或者已经形成重大金融风险,严重影响金融秩序和金融稳定的,县级以上人民政府地方金融监管机构应当对相关地方金融组织进行重点监控,向利益相关人进行风险提示；必要时,可以责令地方金融组织暂停相关业务。
地方金融组织属于国有或者国有控股的,有管辖权的人民政府可以依法对其董事、监事、高级管理人员等进行调整,或者限制其投资和其他资金运用,必要时可以对其进行重组。
监管评级
上海（草案）
第二十四条 市地方金融监管部门应当综合现场检查和非现场监管的有关情况，对地方金融组织开展监管评级，进行分类监督管理。市地方金融监管部门可以根据监管评级情况，决定现场检查的频次、范围和需要采取的监管措施等。
【评析】其他省市条例仅对地方金融组织进行分类监管，并未建立监管评级制度。通过建立地方金融组织的评级制度，可以将地方金融监管工作从事后的被动跟踪转变为事先的预防引导。对地方金融组织按照监管评级进行分类和排序，有针对性的制订监管工作的不同重点和方法以及可能采取的监管措施，将大大提高地方金融监管部门的工作效率。对于地方金融组织而言，通过评级更能明晰监管部门的导向，也有助于使自身经营活动更加稳健。
监管评级制度早在2003年就引入《银行业监督管理法》，第27条规定：国务院银行业监督管理机构应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。应该说，金融机构大都建立监管评级制度，如《商业银行监管评级内部指引（试行）》（2005）设定了6个级别15个档次；《信托公司监管评级与分类监管指引》（2008）设定三大类六个级别；《保险公司经营评价指标体系（试行）》（2015）评价结果采用10分指标，且评价结果对外公开。
天津（2019.5.30）
第二十二条市地方金融监督管理部门应当建立地方金融组织分类监管制度，根据地方金融组织的经营范围、经营规模、管理水平、内控机制、风险状况等，确定对其检查的频率、范围和需要采取的其他措施。
河北（2017.12.1）
第二十二条法律、行政法规规定和国务院授权省人民政府监督管理的其他组织，由省地方金融监管机构依法制定分类监管目录，明确监管对象、责任主体和监管措施，报省人民政府批准并向社会公布后纳入地方金融监督管理范围。
执法协作
上海（草案）
第二十五条 市地方金融监管部门在履行监督管理职责中，可以根据地方金融组织的风险状况，建议有关部门依法采取下列措施：
（一）市场监管部门暂停办理企业变更登记事项；
（二）中央金融监管部门在沪派出机构督促商业银行或者非银行支付机构等，暂停提供相关金融服务；
（三）网信、通信管理等部门采取暂停相关业务、关闭网站等处置措施；
（四）移民和出入境管理部门对地方金融组织法定代表人、董事、监事、高级管理人员或者实际控制人限制出境；
（五）公安、法院、检察院对地方金融组织转移、转让财产的行为采取限制措施。
【评析】相比河北和山东条例，上海对于地方金融监管部门与其他执法部门的执法协作规定更为具体，也更具有操作性，以控制“人财物”等风险处置关键环节，实现执法联动。
【修改建议】增设兜底性条款，以避免可能出现的缺漏情形。增加“（六）其他有关部门采取相应的监管措施”。
河北（2017.12.1）
第二十七条第三款 县级以上人民政府及其有关部门应当加强与人民法院、人民检察院的配合，推进金融领域行政执法和刑事司法衔接，防范金融风险。
第三十四条省地方金融监管机构应当积极推进与北京市、天津市以及其他相邻省、自治区建立联合执法机制，加强信息共享和预警联动，协调统一处置方案，共同防范金融风险。
地方金融监管机构应当与公安、工商行政管理、市场监督管理等有关部门建立执法协作机制，健全应急处置联动方案，对严重违法或者风险较大的地方金融组织及其董事、监事和高级管理人员，依法采取措施，防范资金转移，维护金融稳定。
山东（2016.3.30）
第四十四条县级以上人民政府应当组织地方金融监管机构和发展改革、经济和信息化、财政、公安、商务、税务、审计、工商行政管理、国有资产监督管理等部门,建立金融信息共享、风险处置、金融消费者权益保护等方面的协作机制,打击处置金融欺诈、非法集资等违法行为,防范化解金融风险。