引 言
在国有企业选商定商中，招标人不仅需要对各竞商主体的资格条件进行审查，还需进一步对其之间是否存在关联关系进行综合评判，以防发生围标、串标等不良情形。关于“关联关系”的认定，我国现行法律法规对此并无统一概念，实务中操作尺度也存在较大差异。基于此，本文将结合法律法规与实务案例对关联关系进行分析认定，同时对关联关系或引发风险及具体防控措施进行分析梳理。
关联关系认定
“关联关系”的概念在不同法律规定项下存在差异，主要集中在公司法相关、证监会与交易所相关、企业会计准则、财税法相关等领域范围；与选商定商密切相关的《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》，对具有控股或管理关系的供应商参加相应选商活动也进行了明确的限制规定。
《招标投标法实施条例》第34条第2款规定“……单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。”《政府采购法实施条例》第18条第1款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动……”。此外，国家财政部国库司曾答复“如果参与投标的子公司间不存在相互控股、管理关系或者负责人为同一人的，则不违反规定。”由此可见，招投标和政府采购法律体系项下，虽未明确解释“关联关系”的定义，但已通过列举表现形式的方式予以阐明，即：
（1）单位负责人为同一人；
（2）存在控股关系；
（3）存在管理关系。
实务案例分析
案例1：A、B两公司参与同一招标活动，张三分别在两公司任职
本案例是单位负责人是否为同一人的认定。招标投标法明确规定，单位负责人为同一人的，不得参加同一招标项目投标。
《民法典》第六十一条规定：“依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。”《会计法》第五十条规定：“本法下列用语的含义：单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。”
根据以上规定可知，单位负责人是指法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人，如公司注册登记的法定代表人、合伙企业执行合伙企业事务的合伙人等。
上述案例中，张三虽在A、B两公司中任职，但其并不是两公司的法定代表人，因此，从法律规定来看，A、B两公司并不存在关联关系。但实务中，不排除张三系两公司实际控制人情形，届时还需招标人进一步收集证据进行查明，避免发生中标无效后果。
案例2：A、B两公司参与同一招标活动，两公司交叉持股
本案例是对于投标人之间是否存在控股关系的认定。招标投标法明确规定，存在控股关系的不同单位，不得参加同一招标项目投标。
《公司法》第216条第（二）项规定：“控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。”但招投标相关法律法规并未关于“对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东”作出规定。
《公司法》第216条第（三）项规定：“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”
根据以上规定，关于控股股东的理解，除单纯以股权比例进行界定外，以A、B两公司为例，还需考虑具体情况，如：
①10%的股权在A公司或B公司中所享有的表决权是否已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响；
②A公司或B公司的章程中是否有特殊约定，10%股权与所对应表决权比例是否存在不符情形，能否控制公司的表决决策；
③A公司或B公司是否通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配另一方公司。
如能证明A、B两公司之间存在以上控股或控制关系，则不得参加同一招标项目投标，否则投标行为无效。
案例3：A、B两公司参与同一招标活动，B公司系A公司托管企业
本案例是对于投标人之间是否存在管理关系的认定。招标投标法明确规定，存在管理关系的不同单位，不得参加同一招标项目投标。
现有法律法规对于“管理关系”没有具体的约定，一般是指不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理关系。
上述案例中，A公司作为国有企业（委托人）通过托管协议，将其经营权让渡给B公司（托管人）。B公司通过托管协议的执行，主导对A公司的经营，因此，B公司对A公司具有管理关系。A、B两公司同时参与同一项目的投标，将导致该投标无效。
从以上来看，关联关系的认定在实务中存在较大难度，招标人不仅需要清楚了解法律法规内容，还需要对各供应商内部的股权、章程、人员任职等情况全面知悉，否则，将难以界定是否存在关联关系。
关联主体参与同一选商活动或存风险
1. 选商定商结果无效，增加国企选商成本
关联关系项下较易发生的不合规情形包括围标、串标等，实务操作中，一旦对关联关系把关不严，出现围标、串标行为，将直接导致中标无效，影响项目进展，且无故增加选商成本。
2. 供应商市场不正当竞争，无法公平择优录用
选商竞商活动如无法有效合规地开展，则无法客观、公正、择优选择供应商，如此一来则丧失公平选商、择优录取的目的，或将无法切实满足选商要求。
3. 中标单位履约不足，造成国有资产损失
通过非公平手段中标的单位，在履约过程中，或将无法保证满足项目实际需要，在履约中或出现无法保质保量完成采购内容的情形，情节严重的，或将导致或有资产损失。
具体防控建议
1. 细化招标文件关于关联关系认定的情形
如上所述，法律法规对于关联关系的认定规定有三种情形，具体选商活动中，招标人可在该三种情形下对具体关联关系的认定情形进一步细化，并以列举形式进行明确，以便招标人对供应商之间是否存在关联关系进行界定。
2. 增设投标保证金、供应商黑名单等机制
可在招标文件中要求参与投标的供应商缴纳一定金额的投标保证金，同时设置黑名单机制，即一旦进入黑名单则在一定期限内不得参与招标人的所有选商活动。具体过程中，一旦存在关联主体同时参与项目选商活动，招标人可通过扣除保证金、加入黑名单等措施倒逼各供应商遵守规则。
3. 多渠道核查比对，对存在关联的竞商主体重点监督
选商过程中，可通过网络公开查询渠道（如：全国企业信息公示系统，或天眼查、启信宝、企查查等网站），查询供应商之间是否存在关联关系，着重查看法定代表人/负责人信息、控股/管理信息、联系方式信息、法律诉讼信息、公司任职信息等；同时对于各竞商主体所递交投标文件，招标人可对其中内容是否存在雷同进行比对，以此发现是否存在关联情形。
在国有企业选商定商中，招标人不仅需要对各竞商主体的资格条件进行审查，还需进一步对其之间是否存在关联关系进行综合评判，以防发生围标、串标等不良情形。关于“关联关系”的认定，我国现行法律法规对此并无统一概念，实务中操作尺度也存在较大差异。基于此，本文将结合法律法规与实务案例对关联关系进行分析认定，同时对关联关系或引发风险及具体防控措施进行分析梳理。
关联关系认定
“关联关系”的概念在不同法律规定项下存在差异，主要集中在公司法相关、证监会与交易所相关、企业会计准则、财税法相关等领域范围；与选商定商密切相关的《招标投标法实施条例》《政府采购法实施条例》，对具有控股或管理关系的供应商参加相应选商活动也进行了明确的限制规定。
《招标投标法实施条例》第34条第2款规定“……单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。”《政府采购法实施条例》第18条第1款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动……”。此外，国家财政部国库司曾答复“如果参与投标的子公司间不存在相互控股、管理关系或者负责人为同一人的，则不违反规定。”由此可见，招投标和政府采购法律体系项下，虽未明确解释“关联关系”的定义，但已通过列举表现形式的方式予以阐明，即：
（1）单位负责人为同一人；
（2）存在控股关系；
（3）存在管理关系。
实务案例分析
案例1：A、B两公司参与同一招标活动，张三分别在两公司任职
本案例是单位负责人是否为同一人的认定。招标投标法明确规定，单位负责人为同一人的，不得参加同一招标项目投标。
《民法典》第六十一条规定：“依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。”《会计法》第五十条规定：“本法下列用语的含义：单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。”
根据以上规定可知，单位负责人是指法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人，如公司注册登记的法定代表人、合伙企业执行合伙企业事务的合伙人等。
上述案例中，张三虽在A、B两公司中任职，但其并不是两公司的法定代表人，因此，从法律规定来看，A、B两公司并不存在关联关系。但实务中，不排除张三系两公司实际控制人情形，届时还需招标人进一步收集证据进行查明，避免发生中标无效后果。
案例2：A、B两公司参与同一招标活动，两公司交叉持股
本案例是对于投标人之间是否存在控股关系的认定。招标投标法明确规定，存在控股关系的不同单位，不得参加同一招标项目投标。
《公司法》第216条第（二）项规定：“控股股东，是指其出资额占有限责任公司资本总额百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额百分之五十以上的股东；出资额或者持有股份的比例虽然不足百分之五十，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东。”但招投标相关法律法规并未关于“对股东会、股东大会的决议产生重大影响的股东”作出规定。
《公司法》第216条第（三）项规定：“实际控制人，是指虽不是公司的股东，但通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配公司行为的人。”
根据以上规定，关于控股股东的理解，除单纯以股权比例进行界定外，以A、B两公司为例，还需考虑具体情况，如：
①10%的股权在A公司或B公司中所享有的表决权是否已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响；
②A公司或B公司的章程中是否有特殊约定，10%股权与所对应表决权比例是否存在不符情形，能否控制公司的表决决策；
③A公司或B公司是否通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配另一方公司。
如能证明A、B两公司之间存在以上控股或控制关系，则不得参加同一招标项目投标，否则投标行为无效。
案例3：A、B两公司参与同一招标活动，B公司系A公司托管企业
本案例是对于投标人之间是否存在管理关系的认定。招标投标法明确规定，存在管理关系的不同单位，不得参加同一招标项目投标。
现有法律法规对于“管理关系”没有具体的约定，一般是指不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理关系。
上述案例中，A公司作为国有企业（委托人）通过托管协议，将其经营权让渡给B公司（托管人）。B公司通过托管协议的执行，主导对A公司的经营，因此，B公司对A公司具有管理关系。A、B两公司同时参与同一项目的投标，将导致该投标无效。
从以上来看，关联关系的认定在实务中存在较大难度，招标人不仅需要清楚了解法律法规内容，还需要对各供应商内部的股权、章程、人员任职等情况全面知悉，否则，将难以界定是否存在关联关系。
关联主体参与同一选商活动或存风险
1. 选商定商结果无效，增加国企选商成本
关联关系项下较易发生的不合规情形包括围标、串标等，实务操作中，一旦对关联关系把关不严，出现围标、串标行为，将直接导致中标无效，影响项目进展，且无故增加选商成本。
2. 供应商市场不正当竞争，无法公平择优录用
选商竞商活动如无法有效合规地开展，则无法客观、公正、择优选择供应商，如此一来则丧失公平选商、择优录取的目的，或将无法切实满足选商要求。
3. 中标单位履约不足，造成国有资产损失
通过非公平手段中标的单位，在履约过程中，或将无法保证满足项目实际需要，在履约中或出现无法保质保量完成采购内容的情形，情节严重的，或将导致或有资产损失。
具体防控建议
1. 细化招标文件关于关联关系认定的情形
如上所述，法律法规对于关联关系的认定规定有三种情形，具体选商活动中，招标人可在该三种情形下对具体关联关系的认定情形进一步细化，并以列举形式进行明确，以便招标人对供应商之间是否存在关联关系进行界定。
2. 增设投标保证金、供应商黑名单等机制
可在招标文件中要求参与投标的供应商缴纳一定金额的投标保证金，同时设置黑名单机制，即一旦进入黑名单则在一定期限内不得参与招标人的所有选商活动。具体过程中，一旦存在关联主体同时参与项目选商活动，招标人可通过扣除保证金、加入黑名单等措施倒逼各供应商遵守规则。
3. 多渠道核查比对，对存在关联的竞商主体重点监督
选商过程中，可通过网络公开查询渠道（如：全国企业信息公示系统，或天眼查、启信宝、企查查等网站），查询供应商之间是否存在关联关系，着重查看法定代表人/负责人信息、控股/管理信息、联系方式信息、法律诉讼信息、公司任职信息等；同时对于各竞商主体所递交投标文件，招标人可对其中内容是否存在雷同进行比对，以此发现是否存在关联情形。