摘要：从证券监管的角度，公开征集和非公开协议转让两者都是一种“流通股”的“协议转让”，这种场外交易方式，从国资监管的角度，则又可根据交易程序的具体差异区分为公开征集的协议转让和非公开的协议转让。为此，《上市公司国有股权监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会 财政部 中国证券监督管理委员会令第36号）第三章及第四章分别针对公开征集转让和非公开协议转让进行了专门规定。此外，涉及国有股的交易，与涉及上市上市公司股份的相关要求相比，既有适用于上市公司的一般性要求，也有针对国资背景的特殊规定。
一、上市公司国有股份转让的监管框架
目前我国关于国有资产的监管规则较为庞杂，涉及上市公司国有资产交易的规则目前主要包括《中华人民共和国企业国有资产法》（国家主席令[2008]第5号）、《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令[2003]第378号）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委 财政部令[2016]第32号）、《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委 财政部 证监会令[2018]第36号）（以下简称“36号令”）、《中华人民共和国证券法》（2019年12月最新修订，国家主席令[2019]37号）、《上市公司收购管理办法》（2020年10月修正）、《上市公司重大资产重组管理办法》（2020修正）等相关规定。
上述规则的适用前提是涉及国有企业或者国有资产。国有企业就是国有独资或全资、国有控股或者国有实际控制的企业。而就上市公司而言，国有控股上市公司一般是指“国有股东”是控股股东或第一大股东的上市公司；而上市公司的“国有股东”，则一般是指其证券账户加注“SS（State-own Shareholder）”或“CS（Controlling State-owned Shareholder）”标识的国有股东。
二、上市公司国有股份转让的协议转让
公开征集和非公开协议转让两者都是一种“流通股”的“协议转让”，我们将从36号令规定的公开征集和非公开协议转让两种方式分别分析两种方式的共性与特点。
- 国有股东所持上市公司股份公开征集转让
1）转让价格
根据36号令第二十三条的规定，“国有股东公开征集转让上市公司股份的价格不得低于下列两者之中的较高者：（一）提示性公告日前30个交易日的每日加权平均价格的算术平均值；（二）最近一个会计年度上市公司经审计的每股净资产值。”
针对上述定价规范，需要注意的是，对于国有股转让而言，转让价格需同时遵守上述两方面的要求。如果不涉及国有股转让，而是国有企业作为受让方去收购非国有的上市公司股份，由于国资36号令对国企受让增持的定价没有明确指引，此时只需要遵守交易所业务指引的一般性要求即可。
需注意的是，该等关于转让价格的规定同样也适用于国有股东所持股份的非公开协议转让，且转让价格的规定是实务中最容易被关注的监管要点。一般针对转让价格，证监会会关注国资公司向其他主体转让上市公司股份的每股价格、定价依据以及合理性。
2）审批及交易流程
根据36号令的规定，涉及公开征集方式的国有股协议转让，其国资审核及交易流程涉及如下步骤：
① 转让方履行内部决策程序；
② 上市公司接到转让方通知后，发布提示性公告。同时，若涉及上市公司控制权变更，应一并申请停牌；
③ 公开征集信息内容的审核，由国有股东将转让方案、可研报告、内部决策文件及拟公布的公开征集信息等，通过管理信息系统报送主管国资机构。其中，公开征集信息除了包含交易基本信息以外，主要涉及潜在受让方的遴选标准、公开征集期限等，有关信息需要经主管国资机构审核同意后才能对外公开发布。实务中，国资机构尤其关注相关条件的设置是否存在指向性或违反公平竞争的条款。审核同意后，国资机构通过信息系统针对转让事项出具书面同意意见；
④ 公开征集信息的公告，经主管国资机构审核同意后，国有股东通过上市公司公开披露公开征集信息公告。公开征集期限不得少于10个交易日；
⑤ 潜在受让方的遴选，公开征集期满后，国有股东相关工作小组对潜在受让方进行评选。其中，涉及控制权转移的，转让方应聘请财务顾问（可以是具有财务顾问资格的券商或证券投资咨询机构）对竞购的潜在受让方进行尽职调查，出具尽调报告；并就交易本身及其对上市公司的影响出具财务顾问意见；
⑥ 协议签署，国有股东与经评选确定的受让方签署正式交易协议，协议条款尤其是价格条款及支付安排等应符合36号令及其他国资监管要求；
⑦ 交易审批，经签署的转让协议及其他配套文件应报送有权的国资监管机构。按36号令等现行审核体系，不涉及控制权转让的交易通常由国有股东集团母公司审批；涉及控制权的交易则通常需要报送有权限的国资委（通常为省级以上，根据授权可以地市级）并报经本级人民政府同意；
⑧ 价款支付，经国资机构（集团母公司或主管国资委）批复后，转让协议生效，在交割前支付完毕转让价款；
⑨ 交易所合规确认，转让双方应凭生效的转让协议、国资批复、价款付清的凭证及其他配套文件，报送沪深交易所按相关业务指引对协议转让进行合规确认；
⑩ 中国结算过户交割，凭生效的转让协议、交易所合规确认、国资批复、价款付清凭证以及交易所合规确认函等文件，交易双方向中国结算公司办理转让股份的过户登记手续。另外，需要特别提示的是，根据36号令第27条的要求，“上市公司股份过户前，原则上受让方人员不能提前进入上市公司董事会和经理层，不得干预上市公司正常生产经营。” - 国有股东所持上市公司股份非公开协议转让
相较于公开征集，非公开协议转让有其特殊的适用情形，根据36号令的规定，符合以下情形之一的，国有股东可以非公开协议转让上市公司股份：
① 上市公司连续两年亏损并存在退市风险或严重财务危机，受让方提出重大资产重组计划及具体时间表的；
② 企业主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务，对受让方有特殊要求的；
③ 为实施国有资源整合或资产重组，在国有股东、潜在国有股东（经本次国有资源整合或资产重组后成为上市公司国有股东的，以下统称国有股东）之间转让的；
④ 上市公司回购股份涉及国有股东所持股份的；
⑤ 国有股东因接受要约收购方式转让其所持上市公司股份的；
⑥ 国有股东因解散、破产、减资、被依法责令关闭等原因转让其所持上市公司股份的；
⑦ 国有股东以所持上市公司股份出资的。
同时，与公开征集方式需要国有股东通过上市公司公开披露公开征集信息公告征集受让方不同，对于国有股份拟非公开协议转让上市公司股份，在内部决策后，应当及时按照规定程序逐级书面报告省级或省级以上国有资产监督管理机构。省级或省级以上国有资产监督管理机构收到国有股东拟协议转让上市公司股份的书面报告后，应在10个工作日内出具意见。
国有控股股东拟采取协议转让方式转让股份并不再拥有上市公司控股权的，应当聘请在境内注册的专业机构担任财务顾问，财务顾问应当具有良好的信誉及近三年内无重大违法违规记录。
三、办理过程中的提示
根据深圳证券交易所出具的股份转让问题与解答，涉及国有股东转让上市公司股份或受让上市公司股份过程中，需要注意如下问题：
① 转让方为国有主体且直接适用《上市公司国有股权监督管理办法》的，需提交国有资产监督管理部门出具的批准或者备案文件。
② 转让方为国有主体且比照适用《上市公司国有股权监督管理办法》的，需提交本次转让所适用的有效的国有资产管理规范、已按照所适用的规范获得的批准或者备案文件，以及转让双方自行承担所有法律责任的承诺。
③ 转让方为国有主体进行有偿转让的，需提交协议转让价款的收款证明或者说明和证明材料。
就北京证券交易所来说，根据《北京证券交易所上市公司股份协议转让细则》的规定，股份持有人转让其持有的股份，在办理股份转让确认及过户登记时，如涉及国有主体须履行国有资产监督管理机构批准或备案程序的，需提供国有资产监督管理机构或者国家出资企业出具的批准或备案文件。同时根据《北京证券交易所上市公司股份协议转让业务办理指引》的规定，国有主体行政划转或者协议转让上市公司股份应当遵守国有资产管理的相关规定，确定协议转让价格并根据规定履行审批或备案程序。