美国对乌克兰/俄罗斯制裁框架及对中国企业的影响

2017年美国国会通过《以制裁反击美国对手法》，是美俄历史上制裁措施最为全面、制裁力度最为严厉的法案。本文从美国对乌克兰/俄罗斯制裁的背景和制裁依据等方面介绍了美国对乌克兰/俄罗斯制裁的基本情况，重点分析了可能受到制裁的行为及可能面临的制裁措施，最后简单对该法案可能对中国企业的影响进行了分析。
一
乌克兰/俄罗斯制裁的背景
美国对乌克兰/俄罗斯的制裁始于2014年的乌克兰危机，随着克里米亚地区公投的开始并寻求并入俄罗斯联邦，时任美国总统奥巴马于2014年3月6日签署第13660号总统令（E.O. 13660）宣布美俄关系进入“紧急状态”，美国财政部下属的外国资产管理办公室（Office of Foreign Assets Control，以下简称“OFAC”）实施的乌克兰/俄罗斯制裁计划于当日起正式生效。其后，为应对俄罗斯联邦政府的各项举措，时任美国总统奥巴马分别于克里米亚地区举行公投的3月17日，以及俄罗斯宣布兼并克里米亚的03月20日，相继签署第13661号、第13662号总统令，拉开一系列针对乌克兰与俄罗斯制裁计划的序幕。
2014年美国国会先后通过了两部有关乌克兰的法律，它们是：于4月3日生效的《2014支持乌克兰主权、统一、民主和经济稳定法》（以下简称“SSIDE”）及于12月18日生效的《2014支持乌克兰自由法》（以下简称“UFSA”）。
伴随2016年美国大选的“俄罗斯政府干预”事件，美国对俄罗斯发起一波又一波更为严厉的制裁，美俄关系愈发紧张。最终，时任总统特朗普于2017年签署《以制裁反击美国对手法》（以下简称“CAATSA”），将美国对俄罗斯的制裁引入新的阶段。
二
法律框架
美国针对乌克兰/俄罗斯的制裁由多部立法授权实施。其中，部分授权源自美国总统颁布的总统令；另外一部分授权则源自由美国国会通过的法律。
上述总统令与法律包括：
· 第13660号总统行政令（E.O. 13660）（2014）
· 第13661号总统行政令（E.O. 13661）（2014）
· 第13662号总统行政令（E.O. 13662）（2014）
· 第13685号总统行政令（E.O. 13685）（2014）
· 《美国联邦法规》主题31第589部分（31 C.F.R. part 589 Ukraine-Related Sanctions Regulations）（2014）
· 《美国紧急状态法》（National Emergencies Act）[1]
· 《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act）[2]
· 《2014支持乌克兰主权、统一、民主及经济稳定法》（Support for the Sovereignty, Integrity, Democracy, and Economic Stability of Ukraine Act of 2014）（2014）
· 《2014支持乌克兰自由法》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）（2014）
· 《以制裁反击美国对手法》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act）[3]（2017）
三
受制裁行为
在2017年的CAATSA签署通过之前，美国对俄罗斯经济制裁体系中，针对美国的个人与实体的制裁，也就是一级制裁，占了大部分比例；而可适用二级制裁（secondary sanction）的情形却极少，仅在UFSA中稍有涉及。 一级制裁对中国企业的影响并不大。对中国企业影响更大的是CAATSA中规定的二级制裁的情形。
1CAATSA签署之前
自美国对俄罗斯的经济制裁启动后，逐步形成了以美国财政部为主导，美国国务院、商务部及其他机构配合的制裁管理机制。在CAATSA签署之前，对俄罗斯的制裁可大致分为以下三类：
（1）冻结制裁
对被纳入特别指定国民清单（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，以下简称“SDN清单”）上的个人和实体，实施冻结制裁，即，除非另有授权或豁免，禁止美国的、或在美国境内的个人或实体从事涉及转让、支付、出口、退出或以其他方式与SDN清单中所列的个人或实体的财产或财产权益进行交易。
（2）行业制裁
根据第13662号命令，制定了行业制裁识别制裁清单（Sectoral Sanction List，以下简称“SSI清单”），并对SSI实体实施行业制裁，即，禁止美国的、或在美国境内的实体和个人与SSI清单中列明的实体进行特定形式的交易。
与SDN实体不同，SSI实体的财产或财产权益不会被冻结，与SSI实体的相关交易也不被完全禁止，但会进行相应限制。OFAC先后颁布4份指令，其中分别涉及俄罗斯金融实体、俄罗斯能源实体、俄罗斯国防与相关物资部门及俄罗斯能源开采项目。
（3）投资禁令
禁止向克里米亚地区进行投资，禁止向克里米亚地区出口或进口货物、技术或服务。
同时为防止规避制裁，OFAC制定了“50%规则”（50% Rule），即一个或多个受制裁对象直接或间接，单独或总计，持有某实体50%或以上财产或财产权益，则该实体同样也会被制裁，无论该实体本身是否在SDN清单或在SSI清单中被列出。[4]
2CAATSA签署之后
CAATSA于2017年通过。该项法案是特朗普政府用以对抗伊朗、俄罗斯和朝鲜的工具。其中，第二章的“制裁俄罗斯，打击恐怖主义及非法融资[5]”（该章亦被称为“2017反击俄罗斯在欧洲及东亚影响力法[6]”，以下简称为“2017反击俄罗斯法”）再次扩大美国对俄罗斯行业制裁的范围，并要求对开展俄罗斯业务的非美国个人或实体实施二级制裁。
根据《2017反击俄罗斯法》，任何外国的个人或实体（包括中国的个人与实体）实施下列行为的，将可能面临二级制裁：
（1）为俄罗斯从事破坏网络安全活动提供物质上的协助、赞助，或为其提供财务、物质、支持，或向其提供产品或服务的[7]；
（2）在《2017反击俄罗斯法》生效30日后，明知美国经济制裁政策的情况下，依然对俄罗斯原油项目进行投资的[8]；
（3）俄罗斯及其他外国金融机构，在《2017反击俄罗斯法》生效30日后，依然为受制裁对象提供资金、金融服务、或进行重大金融交易的[9]；
（4）在《2017反击俄罗斯法》生效后，明知美国经济制裁政策的情况下，但依然对美国对俄罗斯经济制裁政策构成重大违反的[10]；
（5）明知美国经济制裁政策的情况下，却仍为受制裁对象（包括他们的子女、配偶、父母、兄弟姐妹）促成、或代表其进行重大交易或欺骗性交易的[11]；
（6）明知美国经济制裁政策的情况下，却仍为在俄罗斯境内或俄罗斯控制区域内发生的严重侵犯人权的行为提供物质上的协助、赞助，或为其提供财务、物质、 支持，或向其提供产品或服务的[12]；
（7）明知或应当知悉美国经济制裁政策的情况下，仍与代表俄罗斯联邦政府国防或情报部门（包括俄罗斯联邦武装部队的主要情报机构、或俄罗斯联邦安全局）的个人或实体进行重大交易的[13]；
（8）明知或应当知悉美国经济制裁政策的情况下，仍为建造俄罗斯能源出口管道而向其出售、租借、或提供相关物资、服务、技术、信息或其他支持的单笔金额超过$1,000,000，或12个月内，多笔累计超过$5,000,000的[14]；
（9）明知美国经济制裁政策的情况下，仍作出单笔或12个月内多笔累计超过$10,000,000的投资，且该类投资直接且有效地有助于俄罗斯联邦以不公正的方式私有化国有资产的[15]；
四
制裁措施
根据CAATSA，针对违反制裁政策的个人或实体的制裁措施根据其行为而有所不同。
针对违反前述第三部分“受制裁行为”中第（1）、（3）、（7）、（8）、（9）项的个人或实体，可能面临如下制裁措施[16]：
（1）禁止提供进出口银行协助——总统可指示美国进出口银行不批准发行任何担保，保险，信贷延期或参与向外国个人或实体提供的任何商品或服务的信贷延期；
（2）出口制裁——无法获得美国政府签发的任何为出口商品或服务的特定许可；
（3）禁止获得美国金融机构的贷款——任何美国金融机构在12个月内禁止向其提供总额超过1000万美元的贷款或信贷，除非该个人或实体从事缓解人类痛苦的活动，并为该活动申请贷款或信贷；
（4）否决国际金融机构的贷款；
（5）若受到该制裁的是金融机构，则：
禁止指定其为主要交易商——不得指定或继续将该金融机构作为美国政府债务工具的主要交易商；
禁止使其服务于美国政府的储备机构——该金融机构不得担任美国政府的代理机构或美国政府资金的储存机构；
（6）禁止采购——美国政府不得向被制裁方采购任何货物或服务，或签订任何采购合同；
（7）禁止外汇交易——总统可以禁止任何受美国管辖并与被制裁人有任何利益关系的外汇交易；
（8）禁止银行交易——总统可以对其关闭美元支付系统；
（9）禁止产权交易——总统可以禁止受制裁对象：
取得、持有、扣留、使用、转让、撤回、运输、进口或出口任何受美国管辖并与受制裁对象利益关系的物业；
经营或行使与该等物业有关的任何权利；
进行涉及该等物业的任何交易；
（10）禁止受制裁对象的股权或者债权投资——总统可以禁止任何美国个人或实体投资或购买受制裁对象的股权或债权；
（11）禁止公司高管入境——对于被总统认定为受制裁对象公司的高管、委托人或控股股东的非美国人，总统可指示国务卿拒绝为其签发签证，并禁止其入境；
（12）对首席执行官的制裁——对于受制裁对象的首席执行官、或其他执行类似职能或享有类似权力的高管，可对其实施本款项下的任何制裁。
针对违反前述第三部分“受制裁行为”中第（2）项的非美国个人或实体，可能面临如下制裁措施[17]：
（1）禁止提供进出口银行协助；
（2）禁止采购；
（3）武器出口禁令——总统可以禁止通过出售，租赁或贷款，赠款或其他方式直接或间接地向外国人出口或提供任何国防物品或国防服务以及颁发任何许可证或类似批准；
（4）双重出口禁止——总统可以禁止签发任何许可证，并暂停签发受1979年出口管理法案管制及EAR管制的任何物品的许可证；
（5）禁止产权交易；
（6）禁止银行交易；
（7）禁止受制裁对象的股权或债权投资；
（8）停止签发美国签证或其他文件——被制裁方将会被拒绝签发美国签证，并被驱逐出境，或被撤销其签证或其他相关文件；
（9）对首席执行官、或其他执行类似职能或享有类似权力的高管，可对其实施本款项下的任何制裁。
针对违反前述第三部分“受制裁行为”中第（4）、（5）项的非美国个人或实体，可能面临下述的制裁措施[18]：
冻结财产——总统可针对被制裁方在美国境内（包括即将在美国境内）的、或被美国的个人或实体所控制的财产或财产权益予以冻结。
针对违反前述第三部分“受制裁行为”中第（6）项的非美国个人或实体，可能面临如下处罚措施[19]：
冻结财产
停止签发美国签证或其他文件
五
中国企业与俄罗斯企业交易应注意事项
1 231（d）清单
CAATSA第231条规定了“与代表俄罗斯联邦政府国防或情报部门的个人或实体进行重大交易”的情形，那么如何判定“代表俄罗斯国防或情报部门的个人实体”是中国企业，尤其对于从事军工或类似行业的企业必须谨慎考虑的问题。
为澄清该问题，美国国务院列明了一份包含数十家俄罗斯实体的清单（以下简称“231（d）清单”），对“代表俄罗斯国防或情报部门的个人或实体”进行了认定。
我们发现，出现在231（d）清单中的实体中，有部分同时是根据SDN清单受到制裁的实体，有数个实体也同时被纳入SSI清单中，而另有几个实体既不在SDN清单也未被列入SSI清单中。这就要求中国企业在进行风险防控时要将231（d）清单也纳入筛查范围。
2“重大交易”的认定
在关于CAATSA关于“受制裁行为”的描述（例如第228条、第231条等）中，不难见到“重大交易（significant transaction）”与“重大金融交易（significant financial transaction）”的表述。在前述对中共中央军委装备发展部及其部长李尚福的制裁中，美国国务院同样在制裁理由中使用了“重大交易”一词，足以预见，在一个中国企业预判其行为是否可能面临制裁时，对该行为是否属于“重大交易”的认定将十分关键。
OFAC并未对何为“重大交易”作出详细说明，仅在问答中对该问题进行了概括的回答。
OFAC称，“其将在确定交易或金融交易是否‘重大’时考虑以下因素：
交易的规模，数量和频率；
交易的性质；
管理层的意识水平，以及交易是否属于一种行为模式；
交易与被制裁方之间的关系；
交易对法定目标的影响；
交易是否涉及欺骗行为；
财政部长根据具体情况认为有关的其他因素。
此外，就SSIDES第10(a)(2)条（即CAATSA第228条）中所称的‘重大交易’而言，若美国个人或实体进行某交易时不需要获得OFAC下发的许可，则该交易并不‘重大’。若交易相对方为仅出现在SSI清单中的受制裁对象，且该交易涉及欺骗行为（即，试图掩盖或隐瞒交易的实际当事人或真实性质、或为逃避制裁）的，才可能被认为具有‘重大’的性质。对‘重大’进行认定时，需根据具体情况综合考虑上述全部因素，从而进行认定。[20]”
因此，若交易相对方为仅出现在SSI清单中的受制裁对象时，与其的交易并不直接被认定为“重大交易”。在前述情况下，当涉及欺骗行为时，才可能构成“重大交易”。OFAC并未完全禁止与SSI实体的交易，这提示中国企业进行该类交易时应作出如实披露。
六
许可
1一般许可
OFAC会通过颁发一般许可授权的方式，在乌克兰/俄罗斯制裁之下仍然允许实施某些特定种类的活动或交易，如：允许美国个人或实体向克里米亚地区出口或转出口特定农产品、药品、医疗器械、服务或软件等；允许美国个人或实体向乌克兰 克里米亚地区进行非商业性个人汇款等。该类一般许可会在OFAC的网站上披露。
2特别许可
根据具体情况，OFAC也会颁发特别许可，以授权既未被豁免也不在一般许可范围内的交易。获得特别许可必须向OFAC的许可部门提出申请。
七
总结
《2017反击俄罗斯法》设定的制裁范围很广。为避免交易无法完成等不必要的损害，也为避免中国企业遭受财产被冻结、业务限制，甚至被纳入受制裁名单等制裁，我们建议中国企业在开展与俄罗斯企业相关交易之前：
制定和业务和法律法规相匹配的与俄罗斯企业交易合规手册，并设置相应的合规岗位，完善合规机制并有效实施；
对交易相对方进行筛查。OFAC官方网站上针对SDN清单及SSI清单均登有在线搜索列表[21]；完整的231（d）清单也登载于美国国务院的官方网站中[22]。同时应注意，由于前述清单由相关部门随时更新，要求中国企业涉及与俄罗斯相关的项目时应进行及时跟进；
对交易相对方进行详尽的尽职调查。由于根据“50%规则”非SDN或SSI实体也可能成为受制裁对象，所以，尽职调查应不仅限于交易相对方，至少应包括其控股子公司，甚至应穿透至更多层级下的子公司[23]。
并且，在交易顺利开展后，中国企业也不应放松警惕，仍需全面而完善地保存交易记录，尽量减少甚至避免其所受美国制裁的风险。
[1] 50 U.S.C. §§ 1601-1651
[2] 50 U.S.C. §§ 1701-1706
[3] PL115-44
[4] CFR §589.406
[5] TITLE II—SANCTIONS WITH RESPECT TO THE RUSSIAN FEDERATION AND COMBATING TERRORISM AND ILLICITFINANCING
[6] Countering Russian Influence in Europe and Eurasia Act of 2017
[7] CAATSA: Section 224
[8] CAATSA: Section 225
[9] CAATSA: Section 226
[10] CAATSA: Section 228
[11] Ibid
[12] Ibid
[13] CAATSA: Section 231
[14] CAATSA: Section 232
[15] CAATSA: Section 233
[16] CAATSA: Section 235
[17] CAATSA: Section 225; UFSA: Section 4
[18] CAATSA: Section 228; SSIDES: Section 10
[19] CAATSA: Section 228; SSIDES: Section 11
[20] Frequently Asked Questions Regarding CAATSA Section 228: Question 545, 2017-10-31; Frequently Asked Questions Regarding CAATSA Section 226: Question 542, 2018-04-06
[21] 详见：
https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/
[22] 详见：
https://www.state.gov/t/isn/caatsa/275116.htm
[23] 根据Questions Related to 50% Rule: Question 401，50%规则可穿透多层适用