建设工程“签证”误区与风险提示

“签证”一词，为外来词，来源于英文“VISA”，指对外国公民申请入境或过境的一种许可证明。在汉语中，“签证”一词后来被引申为反之签发证明，常用于政府公文。建设工程领域中使用“签证”一词，便是“签发证明”之意，为了与“VISA”一词加以区分，通常称之为“工程签证”，而“工程签证”一词中的“签证”的英文却并没有使用“VISA”一词，而是“Engineering Change Order (ECO)”，直译过来就是“工程变更指示”。建工领域的法律法规及示范文本中却鲜见“工程签证”一词，通常直接使用“签证”一词，有的文件中会使用“现场签证”“变更签证”。“现场签证”一词在英文名为“site instruction”，直译成汉语意思是“工地指令”。
许多人以为“工程签证”为国际建工领域惯例，其实并不是。《FIDIC施工合同条件》中并没有使用过“工程签证”对应的“Engineering Change Order (ECO)”一词，也没有使用“现场签证”的英文名“site instruction”一词，该文本中：3.4 Instructions，中文版本翻译为“指示”，和“签证”的含义也并不相同。
通过上述对“签证”及“工程签证”词语的溯源及用法的检索可以初步得出这样的结论：“签证”为外来词，按照字面意思被引申为“签发证明”而在政府文件中被使用，继而以“签发证明”的含义在建设工程文件中被使用。
既然“工程签证”已经在建设工程领域使用多年，形成了惯例，那么应该就不会有什么问题了吧？事实并非如此，笔者代理过的建设工程合同纠纷案件中因“签证”引发的纠纷比比皆是，发生争议的原因是五花八门，但归纳起来主要是不懂得如何办理“签证”，不明白“签证”的法律后果。
在公路、铁路、水利等公共交通、设施建设领域，“签证”问题并不突出，根本原因在于该领域的发包人多为地方政府机构、大型国企或有实力有经验的民企，这些单位有足够的经验和常识，施工中也会严格按照申报审批流程进行施工计价管理。而在城乡建设、房地产、企业自行建设等领域，因为发包人和承包人并非全都是经验丰富的建设主体，施工中存在不规范行为，就引发了大量“签证”纠纷。
接下来，让我们一起来看看我国法律法规和示范文本中关于“签证”一词的用法，并分析其具体含义。
一、《中华人民共和国国家标准工程造价术语标准（GB/T50875-2013）》
2.2.59“暂列金额 招标人在工程量清单中暂定并包括在合同价款中的一笔款项。用于工程施工合同签订时未确定或者不可预见的材料、工程设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的工程价款调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用。”
3.4.8“现场签证 发包人现场代表（或其授权的监理人、工程造价咨询人）与承包人现场代表就施工过程中涉及的责任事件所作的签认证明。”
根据上述术语定义可见：
1.该术语标准将建设工程领域的“签证”限定为“现场签证”，与工程变更、工程价款调整、发生的索赔为并列关系。也就是说，工程变更、工程价款调整、发生的索赔都不需要“签证”。
2.“现场签证”针对的仅为现场责任事件，对于并非现场发生的事项，以及不需要通过签注来加以证明的事项并不需要“签证”。
二、《中华人民共和国国家标准建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》
2.0.24 “现场签证 发包人现场代表（或其授权的监理人、工程造价咨询人）与承包人现场代表就施工过程中涉及的责任事件所作的签认证明。”
9.1.1 “下列事项（但不限于）发生，发承包双方应当按照合同约定调整合同价款：1.法律法规变化；2.工程变更；3.项目特征不符；4.工程量清单缺项：5.工程量偏差；6.计日工；7.物价变化；8.暂估价；9.不可抗力；10.提前竣工（赶工补偿）；11.误期赔偿；12.索赔；13.现场签证；14.暂列金额；15.发承包双方约定的其他调整事项。”
9.14.1“承包人应发包人要求完成合同以外的零星项目、非承包人责任事件等工作的，发包人应及时以书面形式向承包人发出指令，并应提供所需的相关资料；承包人在收到指令后，应及时向发包人提出现场签证要求。”
9.14.6 “在施工过程中，当发现合同工程内容因场地条件、地质水文、发包人要求等不一致时，承包人应提供所需的相关资料，并提交发包人签证认可，作为合同价款调整的依据。”
10.3 “进度款10.3.6 承包人现场签证和得到发包人确认的索赔金额应列入本周期应增加的金额中。”
根据上述规范可见：
1.该规范同样将建设工程领域的“签证”限定为“现场签证”，与“索赔”，工程变更、不可抗力及法律法规变化引起的合同价格调整事项为并列关系。换言之，除了9.14.1中的“零星项目”和9.14.6 中的“现场签证”项目外，对于其他变更及价格调整事项并不需要“签证”。
2.对需要“现场签证”的事项规定仅为两类，一类是合同以外的零星项目，一类是合同工程内容因场地条件、地质水文、发包人要求等不一致时需要进行价格调整的事项。
三、《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）
第十一条:“工程价款结算应按合同约定办理，合同未作约定或约定不明的，发、承包双方应依照下列规定与文件协商处理：（一）国家有关法律法规和规章制度；（二）国务院建设行政主管部门、省、自治区、直辖市或有关部门发布的工程造价计价标准、计价办法等有关规定；（三）建设项目的合同、补充协议、变更签证和现场签证，以及经发、承包人认可的其他有效文件；（四）其他可依据的材料。”
第十四条:“工程完工后，双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算……（五）索赔价款结算 发承包人未能按合同约定履行自己的各项义务或发生错误，给另一方造成经济损失的，由受损方按合同约定提出索赔，索赔金额按合同约定支付。（六）合同以外零星项目工程价款结算 发包人要求承包人完成合同以外零星项目，承包人应在接受发包人要求的7天内就用工数量和单价、机械台班数量和单价、使用材料和金额等向发包人提出施工签证，发包人签证后施工，如发包人未签证，承包人施工后发生争议的，责任由承包人自负。”
该结算暂行办法中使用了“变更签证”和“现场签证”两个词语，将“工程签证”分为“变更签证”和“现场签证”两大类，其意思是，变更也需要签证。该办法对于“合同外零星项目工程结算”特别规定了需要办理“签证”，并规定了“签证”办理程序及未办理的后果。
该结算暂行办法发布于2004年，规定了“变更签证”，而《中华人民共和国国家标准工程造价术语标准（GB/T50875-2013）》和《中华人民共和国国家标准建设工程工程量清单计价规范（GB50500-2013）》发布于2013年，比前者晚了近十年。可否这样理解？在2004年发布该结算暂行办法时，倾向于认为工程变更也需要办理“工程签证”，而到了2013年，这种认识发生了根本的改变。
四、《建设工程施工合同（示范文本）（GF—2017—0201）》
1.1.5.5 “暂列金额：是指发包人在工程量清单或预算书中暂定并包括在合同价格中的一笔款项，用于工程合同签订时尚未确定或者不可预见的所需材料、工程设备、服务的采购，施工中可能发生的工程变更、合同约定调整因素出现时的合同价格调整以及发生的索赔、现场签证确认等的费用。”
根据该示范文本中有关“签证”的上述内容可知：
该示范文本中未将“签证”作为一项进行约定，仅在“暂列金额”的定义中涉及“现场签证”，也同样将“工程签证”限定为“现场签证”，与工程变更、合同价格调整以及索赔为并列关系；“现场签证”确认由发包人承担的费用在“暂列金额”中列支。
为了进一步了解“签证”一词在建工领域的应用，笔者查阅了其他示范文本发现：《中华人民共和国标准施工招标文件（2007年版）》、《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件（2012年版）》及《建设项目工程总承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）》的合同条款中均未使用“签证”一词，而是使用了大家理解不会出现偏差的“变更”和“价格调整”，这也说明，大量的示范文本已经不再使用“签证”一词，笔者认为是为了避免因对该词义理解不同而不当使用产生纠纷。
事实上，无论施工合同中是否对于“签证”有明确约定，实践中却大量使用“签证”，因此，在建工司法解释中也出现“签证”一词：
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2004〕14号）（已失效）第十九条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。”
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第十条规定：“当事人约定顺延工期应当经发包人或者监理人签证等方式确认……”；第二十条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认，承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。”
建工司法解释中规定了有关“签证”的内容，说明“签证”在建设工程中在普遍使用，但并未对“签证”给出定义，应该理解为其本意即“签认证明”。该司法解释中表述为“施工过程中形成的签证等书面文件确认”，可以理解为“签证”是施工过程中对于相关事项进行确认的一种方式。
有些建工类文章将“签证”分为：工程量变更、增加、减少的签证；工期顺延、工期延误的签证；暂停施工的签证；设计变更的签证；价款的签证；不可抗力签证；竣工验收签证；索赔签证等。这样的分类意思是，施工过程中发生的任何变更事项均应办理“签证”，这显然和笔者检索的法律规定和示范文本约定不符。当然了，如果施工合同中约定施工过程中发生的任何变更、调整事项均应办理“签证”，那也未尝不可，果真如此约定了，那就应该遵照合同约定“签证”了。
最后，通过对“签证”“工程签证”一词的溯源和词义理解以及对法律法规、合同示范文本中关于“签证”的规定约定的分析，结合笔者办理的与“签证”相关的案件，在此作如下提示：
01、在签订施工合同时，无论是否使用示范文本，都尽量避免使用“签证”，“变更”“调整”和“确认”或签订补充协议可以解决合同履行过程中的全部问题，而且不会有歧义，减少因此发生的纠纷。如约定“签证”，就将“签证”限定为“现场签证”，仅对“合同外的零星项目”和“合同工程内容因场地条件、地质水文、发包人要求等不一致时需要进行价格调整的事项”进行“签证”。
02、在施工过程中，除合同明确规定外，也尽量避免使用“签证”。对于设计等变更，按照变更程序办理变更申请－－变更批复手续；对于不可抗力、法律法规政策影响、按合同约定等需要对价格进行调整的，按照调整程序办理调整申请－调整批复手续；对于工期、费用的索赔按照索赔程序办理索赔申请－批复手续。批复文件一般都会表述得很清楚，包含：是否同意变更（调整或索赔）、是否认可调整增加或减少的金额等内容。
03、对于按照法律规定或合同约定不应由发包人承担的责任事项或费用项目，发包人坚决不能“签证”。有些变更或调整属于法律规定的或合同约定的承包人需要承担的风险，但是在施工过程中，为征得发包人对于变更本身的认可，承包人也向发包人提交了签证单，而发包人工作人员以为签注只是对变更事项的认可，而不是对增加费用的确认，就进行了签注。一旦发生纠纷，可能会被认为签证已经完成，可直接据以认定增加的工程量或费用。
04、发包人在接到承包人的签证申请单时，首先要确定是否属于合同约定的“签证”事项，是否属于发包人应承担责任的事项，如不属于就坚决不能办理签证；如属于的话，发包人一定要查看、核对涉及的变更、调整的基础文件，查看费用承担的约定，计量计价的依据及计算过程和结果是否准确，文字表述要非常明确，认可那部分、不认可那部分，认可增加或减少的费用金额等都要详细充分，绝对不能简单地盖个章、签个字，也不能简单地写上“同意”“原则同意”等意见不明确的表示。
05、有一种说法称“工程签证”就是补充协议，这种说法有一定道理，但并不准确。补充协议约定的权利义务要严格按照协议中的文字表述来理解，而“工程签证”会被认定为出具的签认证明，对于文字表述不完整不明确的部分也可能会推定认可。因此，可以通过签订补充协议进行调整或变更的事项，就不要使用“签证”。
06、如确定使用“签证”，就应该在施工合同中明确约定签证的范围及程序、签注的形式要求等，一旦签证不符合约定，即视为没有签证。如施工合同中无明确约定，就应签订补充协议加以约定。
07、如合同约定“现场签证”增加的费用要计入“暂列金额”项目，在办理签证时，还应注意确认是否符合“暂列金额”的约定，签证金额与其他应计入的变更、索赔等金额合计不能超过“暂列金额”的总额。
看了本文，或许有人会说：你的意思就是建议不用“签证”呗，笔者并无此意，只是提醒慎用而已。该建议源于“签证”本身有签认证明的意思，而建工领域许多从业人员对此并无明确的认识，因此造成了该签的不签、不该签的乱签、签证意见不明确、签证内容不完整、签证过程文件缺失、签证签章存在瑕疵等问题。作为建工领域惯例使用的“签证”一词，既然用得并不好，容易产生纠纷，给双方造成损失，那就不得不引起业内人士的高度关注了。
感谢您阅读本文，当您在工作中再次看到“签证”二字时，能够引起您的警觉，本文也算是起到应有的作用了。