房产证在手的幼儿园，是否必须无偿移交教育局？

导 言
近期，各地房地产开发商陆续收到当地教育局发来的幼儿园产权移交通知，国务院亦两次发文给定“移交”时间表。以湖南省长沙市为例，教育部门依据《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》和《长沙市房地产开发项目配套幼儿园移交实施细则》规定，要求已建成的小区配套幼儿园及时移交给当地教育局。由此引发笔者一连串的思考——小区内幼儿园的产权是否必须移交教育局？哪些配套幼儿园需要移交？是否无偿移交？政府能否强制要求无偿移交？
延伸——国务院两次发文给定“移交”时间表，各开发商与教育局办理移交手续迫在眉睫
2018年11月《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理，2019年年底前整改到位。2019年1月《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》要求原则上2019年9月底完成整改。
1、划拨用地上盖幼儿园因具备公共属性应无偿移交
实践中，2010年之后的住宅地产开发，土地招拍挂程序中大多将配建幼儿园作为拿地开发商的随附义务，并将此义务在《国有土地使用权出让合同》中予以约定和确认，此类情形，幼儿园无偿移交较为顺畅、没有争议，且房产证通常直接办至教育部门名下，由教育部门主持办成公办幼儿园或普惠性幼儿园。
2014年长沙市政府办公厅《关于城镇小区配套幼儿园建设用地划拨及产权移交的实施办法》规定，城镇小区配套幼儿园原则上由开发建设单位配套建设，建设用地采取划拨方式提供，验收合格后无偿移交当地教育行政主管部门；国土资源主管部门根据规划条件书的要求划拨配套幼儿园建设用地，在《国有建设用地使用权挂牌出让须知》中公告并在《国有建设用地使用权出让合同》中约定应履行配套幼儿园配建以及无偿移交的责任和义务；房屋登记机构依据《国有建设用地使用权出让合同》或开发建设单位与教育行政主管部门签订的移交协议，将配套幼儿园房屋产权办理至当地教育行政主管部门名下。
依照该规范性文件，“配建”及“无偿移交”义务系源自合同约定义务，且在土地挂牌的前置程序中已明示该义务，并且要求土地系划拨供地。此类小区配套幼儿园建成后应无偿移交并将权证办至教育局名下。
2、开发商经出让用地建成且已合法取得产权的幼儿园不在无偿移交之列
2010年国发[2010]41号《关于当前发展学前教育的若干意见》第一次提出“三同步”——新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用，但对于建设幼儿园的供地方式尚未明确，直到2014年长沙地方政府规章才予以明确幼儿园系划拨供地并建成后无偿移交。
在此之前的诸多住宅地产项目，土地挂牌出让时并未设定开发商此项配建义务，开发商与国土部门签署的《国有土地使用权出让合同》中亦未约定此配建和移交幼儿园的义务，实践中这种情况大量存在，幼儿园已建成且房产证已办至开发商名下，开发商已依照物权法合法持有幼儿园产权，此类情形下移交教育局存在一定争议和商议空间。
《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收、征用，只能制定法律（全国人大及其常委会方能制定），故任何地方政府不可制定关于私有财产征收征用之地方政府规章或规范性文件，亦不得以此强制要求私有财产“充公”。
无论是《物权法》第三十九条占有、使用、收益和处分的权利，还是《物权法》第一百四十二条建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，均确定了经出让用地建成并取得产权证的幼儿园其权利应当归属于开发建设单位。
3、政府与开发商应根据历史与现实情况协商可选择回收、置换、购置等多元方式移交
即便是新通过的法律、法规、规章，按照《立法法》第九十三条的规定，新法不得溯及既往，更何况国务院国办发[2019]3号文第三条第二款对需要回收、置换、购置的情形本就有特别规定。故在物权归属属于开发商的情形下，应平等协商处理移交事宜。
4、律师点睛：长沙市小区配套幼儿园移交的三种情形
1、必须无偿移交的幼儿园。即划拨供地、挂牌公告及土地合同中明确约定了开发商配建移交义务的，移交时政府方无需支付费用。
2、通过合理补偿后可以移交的幼儿园。即政府以划拨或土地出让金减免等方式，赋予了幼儿园公共用地属性，交由开发商代建，开发商代为建设竣工后移交政府，此情形开发商存在建安成本，若未有事先约定，应给予合理补偿。
3、平等协商购买、置换的幼儿园。开发商经出让供地支付了全额土地出让金且合法取得产权的，应采取回收、置换、购置方式“一事一议”“一园一案”制定个性化的解决方案。考虑到政府现金流以及开发企业的新项目开发需求，置换或许是不错的方案。
5、结语
学前教育是终身学习的开端，办好学前教育、实现幼有所育，是维系万千家庭的重大民生工程。“入园难”“入园贵”让家长陷入焦虑，甚至一度抑制了青年夫妇的二胎欲望，如何妥善处理幼儿园治理工作，既保护开发商持有的合法产权，又保障大多数人的入园需求，需要在政府公权力、企业资产所有权、公民受教育权等之间寻找平衡，既保障民生，也尊重私权。