指导律师：齐晓东
国有企业是权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重要领域。权力如果缺乏有效监督则更容易滋生腐败，实践中，我国国有企业在改制重组、投资决策、工程建设、市场营销、财务管理等领域都存在较大腐败风险，特别是通过关联交易搞利益输送等问题比较突出。本文国有企业的关联交易进行专门的研究。
一、国有企业关联方的范围
（一）企业会计准则中的关联方
根据《企业会计准则第36号——关联方披露》（财会[2006]3号）第三条规定，一方控制、共同控制另一方或对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上同受一方控制、共同控制或重大影响的，构成关联方。
控制，是指有权决定一个企业的财务和经营政策，并能据此从该企业的经营活动中获取利益。
共同控制，是指按照合同约定对某项经济活动所共有的控制，仅在与该项经济活动相关的重要财务和经营决策需要分享控制权的投资方一致同意时存在。
重大影响，是指对一个企业的财务和经营政策有参与决策的权力，但并不能够控制或者与其他方一起共同控制这些政策的制定。
此外，《企业会计准则第36号——关联方披露》第四条列举，企业关联方包括：企业的母公司、子公司，与该企业受同一母公司控制的其他企业，对该企业实施共同控制或施加重大影响的投资方，该企业的合营、联营企业，企业主要投资者个人及与其关系密切的家庭成员，以及该企业或其母公司的关键管理人员及与其关系密切的家庭成员，企业主要投资者个人、关键管理人员或与其关系密切的家庭成员控制、共同控制或施加重大影响的其他企业等。
（二）公司法规定的关联方
根据《中华人民共和国公司法(2018修正)》第二十一条的规定，公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。
《中华人民共和国公司法(2018修正)》规定的关联关系是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。由此，关联关系的主要形式有：
公司控股股东与其直接或者间接控制的企业之间的关系；公司实际控制人与其直接或者间接控制的企业之间的关系；
公司董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系；
其他可能导致公司利益转移的其他关系，如同一控股股东或者实际控制人控制下的公司之间的关系，合营企业之间的关系，联营企业之间的关系，主要投资者个人、关键管理人员或与其关系密切的家庭成员和公司之间的关系，受主要投资者个人、关键管理人员或与其关系密切的家庭成员直接控制的其他企业和公司之间的关系等。
需特别注意的是，对于企业间关联关系的认定有一个特殊除外情形。根据《中华人民共和国公司法(2018修正)》第二百一十六条的规定，国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。例如，中粮集团和五矿集团均为国务院国有资产监督管理委员会根据国务院的授权并代表国务院履行出资人职责的国有企业，但中粮集团和五矿集团并不因同受国家控股而具有关联关系。
此外，像北京国有资本经营管理中心（以下简称“国管中心”），系北京市国资委独家出资成立全民所有制企业，是以国有资本经营和国有股权管理为重点，以国有资本的证券化和价值最大化为目标的投融资平台。其主要职责包括：实现北京市委市政府战略意图的产业投资平台，以市场方式进行资本运作的融资平台，推动国企改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合平台，促进先导性产业发展和企业科技创新的创业投资平台，持有整体上市或主业上市企业的股权管理平台，为企业实施债务重组以及解决历史遗留问题的服务平台。北汽集团、首钢集团、北京同仁堂等数十家国有企业的股权均由国管中心持有，国管中心的合并报表总资产已达数千亿元。我们可以将国管中心看作北京市国资委设立的一个“持股平台”，国管中心下属的多家北京市属国企并不因为同受国管中心控股而具有关联关系。
（三）国资监管规定中的国有企业关联方
根据《中华人民共和国企业国有资产法》（中华人民共和国主席令第5号，简称“《企业国有资产法》”）第四十三条，国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。
这里所称的关联方，是指本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。
以上所称的国家出资企业，是指国家出资（特指直接出资，不包括国家出资企业出资）的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。对于国家出资企业所出资的企业，由国家出资企业本级依照法律、行政法规的规定，通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，管理所出资企业的关联交易维护其出资人权益。
另根据《国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号），关联企业指与本国有企业有关联关系或业务关联且无国有股份的企业。
综合前述，国有企业本身作为企业，需要遵照《企业会计准则第36号——关联方披露》的规定，在企业财务报表中披露所有关联方关系及其交易的相关信息。此外，国有企业作为特殊类型的企业，在与关联方的交易方面，需要接受国有资产监管部门的特别监管。
二、国有企业关联交易类别
《企业国有资产法》并未就国有企业关联交易给出明确定义。但是，参照《企业会计准则第36号——关联方披露》（财会[2006]3号），关联交易是指在关联方之间发生转移资源或义务的事项，而不论是否收取价款。国家出资企业的关联交易类型一般包括：
（1）购买或销售商品。
（2）购买或销售商品以外的其他资产。
（3）提供或接受劳务。
（4）担保。
（5）提供资金（贷款或股权投资）。
（6）租赁。
（7）代理。
（8）研究与开发项目的转移。
（9）许可协议。
（10）代表企业或由企业代表另一方进行债务结算。
（11）关键管理人员薪酬。
三、国有企业关联交易合规要求
（一）禁止性关联交易
根据《企业国有资产法》第四十四条的规定，国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易。由此，“无偿提供”“不公平价格”是认定禁止类关联交易行为的主要情节。另需要注意的是，只有国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司与其关联方之间进行的无偿财产转让或不公平价格交易，才属于国有企业禁止类关联交易行为。
（二）国家出资企业有关关联交易的批准程序
1.国有独资企业、国有独资公司
国有独资企业、国有独资公司在进行下列行为之前，应取得履行出资人职责的机构同意：
（1）与关联方订立财产转让、借款的协议；
（2）为关联方提供担保；
（3）与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。
2.国有资本控股公司、国有资本参股公司
国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方的交易，依照《中华人民共和国公司法》和有关行政法规以及公司章程的规定，由公司股东会、股东大会或者董事会决定。由公司股东会、股东大会决定的，履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。
公司董事会对公司与关联方的交易作出决议时，该交易涉及的董事不得行使表决权，也不得代理其他董事行使表决权。
（三）其他
国有企业涉及关联交易的具体经济行为较多，在国有企业改制、国有产权转让及职工持股等重大交易事项中，尤其需要注意关联交易的合规性。
需特别强调的是，国有企业不能以任何形式向本企业集团内的员工持股企业输送利益。国有企业购买本企业集团内员工持股企业的产品和服务，或者向员工持股企业提供设备、场地、技术、劳务、服务等，应采用市场化方式，做到价格公允、交易公平。有关关联交易应由一级企业以适当方式定期公开，并列入企业负责人经济责任审计和财务审计内容。
四、国有企业关联交易可能涉及的法律责任
国有企业关联方利用其关联关系损害国有企业的利益的，可能承担的法律责任涉及四个大类，主要包括民事责任、行政责任、党纪处分、刑事责任。为方便读者清晰了解相关法律责任，笔者特将涉及的相关法律规定条款列举如下：
（一）民事责任
1.《民法总则》（主席令第六十六号）规定
第八十三条 【营利法人出资人依法行使权利】营利法人的出资人不得滥用出资人权利损害法人或者其他出资人的利益。滥用出资人权利给法人或者其他出资人造成损失的，应当依法承担民事责任。营利法人的出资人不得滥用法人独立地位和出资人有限责任损害法人的债权人利益。滥用法人独立地位和出资人有限责任，逃避债务，严重损害法人的债权人利益的，应当对法人债务承担连带责任。
第八十四条 【营利法人关联交易】营利法人的控股出资人、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害法人的利益。利用关联关系给法人造成损失的，应当承担赔偿责任。
- 《中华人民共和国公司法（2018修正）》规定
第二十条 公司股东应当遵守法律、行政法规和公司章程，依法行使股东权利，不得滥用股东权利损害公司或者其他股东的利益；不得滥用公司法人独立地位和股东有限责任损害公司债权人的利益。公司股东滥用股东权利给公司或者其他股东造成损失的，应当依法承担赔偿责任。公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任，逃避债务，严重损害公司债权人利益的，应当对公司债务承担连带责任。
第二十一条 公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。
（二）行政责任
1.《企业国有资产法》规定
第七十一条国家出资企业的董事、监事、高级管理人员有下列行为之一，造成国有资产损失的，依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，并依法给予处分：
（一）利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益的；
（二）侵占、挪用企业资产的；
（三）在企业改制、财产转让等过程中，违反法律、行政法规和公平交易规则，将企业财产低价转让、低价折股的；
（四）违反本法规定与本企业进行交易的；
（五）不如实向资产评估机构、会计师事务所提供有关情况和资料，或者与资产评估机构、会计师事务所串通出具虚假资产评估报告、审计报告的；
（六）违反法律、行政法规和企业章程规定的决策程序，决定企业重大事项的；
（七）有其他违反法律、行政法规和企业章程执行职务行为的。
国家出资企业的董事、监事、高级管理人员因前款所列行为取得的收入，依法予以追缴或者归国家出资企业所有。
履行出资人职责的机构任命或者建议任命的董事、监事、高级管理人员有本条第一款所列行为之一，造成国有资产重大损失的，由履行出资人职责的机构依法予以免职或者提出免职建议。
第七十二条在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。
第七十三条国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员违反本法规定，造成国有资产重大损失，被免职的，自免职之日起五年内不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员；造成国有资产特别重大损失，或者因贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产或者破坏社会主义市场经济秩序被判处刑罚的，终身不得担任国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的董事、监事、高级管理人员。
2.《中央企业违规经营投资责任追究实施办法(试行)》（国务院国有资产监督管理委员会令第37号）规定
第九条 购销管理方面的责任追究情形：
（四）违反规定利用关联交易输送利益。
第十四条投资并购方面的责任追究情形：
（五）违反规定以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益。
第三十一条 对相关责任人的处理方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送国家监察机关或司法机关等，可以单独使用，也可以合并使用。
（一）组织处理。包括批评教育、责令书面检查、通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职等。
（二）扣减薪酬。扣减和追索绩效年薪或任期激励收入，终止或收回其他中长期激励收益，取消参加中长期激励资格等。
（三）禁入限制。五年直至终身不得担任国有企业董事、监事、高级管理人员。
（四）纪律处分。由相应的纪检监察机构查处。
（五）移送国家监察机关或司法机关处理。依据国家有关法律规定，移送国家监察机关或司法机关查处。
（三）党纪处分
1．《中国共产党纪律处分条例（2018年修订）》规定
第九十五条利用职权或者职务上的影响，为配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人在审批监管、资源开发、金融信贷、大宗采购、土地使用权出让、房地产开发、工程招投标以及公共财政支出等方面谋取利益，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。
利用职权或者职务上的影响，为配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人吸收存款、推销金融产品等提供帮助谋取利益的，依照前款规定处理。
2．《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》规定
第六条国有企业领导人员应当正确行使经营管理权，防止可能侵害公共利益、企业利益行为的发生。不得有下列行为：
(一)本人的配偶、子女及其他特定关系人，在本企业的关联企业、与本企业有业务关系的企业投资入股;
(二)将国有资产委托、租赁、承包给配偶、子女及其他特定关系人经营;
(三)利用职权为配偶、子女及其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件;
(四)利用职权相互为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利性经营活动提供便利条件;
(五)本人的配偶、子女及其他特定关系人投资或者经营的企业与本企业或者有出资关系的企业发生可能侵害公共利益、企业利益的经济业务往来;
(六)按照规定应当实行任职回避和公务回避而没有回避;
(七)离职或者退休后三年内，在与原任职企业有业务关系的私营企业、外资企业和中介机构担任职务、投资入股，或者在上述企业或者机构从事、代理与原任职企业经营业务相关的经营活动;
(八)其他可能侵害公共利益、企业利益的行为。
第二十二条国有企业领导人员违反本规定第二章所列行为规范的，视情节轻重，由有关机构按照管理权限分别给予警示谈话、调离岗位、降职、免职处理。
应当追究纪律责任的，除适用前款规定外，视情节轻重，依照国家有关法律法规给予相应的处分。
对于其中的共产党员，视情节轻重，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。
涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第二十三条国有企业领导人员受到警示谈话、调离岗位、降职、免职处理的，应当减发或者全部扣发当年的绩效薪金、奖金。
第二十四条国有企业领导人员违反本规定获取的不正当经济利益，应当责令清退;给国有企业造成经济损失的，应当依据国家或者企业的有关规定承担经济赔偿责任。
第二十五条 国有企业领导人员违反本规定受到降职处理的，两年内不得担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。
受到免职处理的，两年内不得担任国有企业的领导职务;因违反国家法律，造成国有资产重大损失被免职的，五年内不得担任国有企业的领导职务。
构成犯罪被判处刑罚的，终身不得担任国有企业的领导职务。
（四）刑事责任
《中华人民共和国刑法》规定
第一百六十五条【非法经营同类营业罪】 国有公司、企业的董事、经理利用职务便利，自己经营或者为他人经营与其所任职公司、企业同类的营业，获取非法利益，数额巨大的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额特别巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
第一百六十六条【为亲友非法牟利罪】 国有公司、企业、事业单位的工作人员，利用职务便利，有下列情形之一，使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金：
（一）将本单位的盈利业务交由自己的亲友进行经营的；
（二）以明显高于市场的价格向自己的亲友经营管理的单位采购商品或者以明显低于市场的价格向自己的亲友经营管理的单位销售商品的；
（三）向自己的亲友经营管理的单位采购不合格商品的。
第一百六十八条【国有公司、企业、事业单位人员失职罪】【国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪】
国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。
国有事业单位的工作人员有前款行为，致使国家利益遭受重大损失的，依照前款的规定处罚。
国有公司、企业、事业单位的工作人员，徇私舞弊，犯前两款罪的，依照第一款的规定从重处罚。