我国海关法的修改、完善与“一带一路”战略

引 言
古代海陆丝绸之路曾是中国联系东西方的“国道”，是中国、印度、希腊三种主要文化交汇的桥梁。今天，丝绸之路重焕活力，成为新形势下中国对外开放重要战略布局。随着“一带一路”的延展铺开，其已从顶层战略构想步入务实合作阶段。中国海关作为“一带一路”战略的主要实施机构之一，肩负着推进实施“一带一路”战略的重大使命。海关法作为调整海关管理活动的法律规范，亦同样承担着为推进实施“一带一路”战略做好配套服务的重要职责。
一、“一带一路”战略简述
（一）“一带一路”战略的提出
2013年9月和10月，我国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”( 以下简称 “一带一路”)的重大合作倡议。中国与丝路沿线国家之间政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通成为“一带一路”建设的核心词汇。2015年3月，国务院授权国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，这标志着“一带一路”步入了全面推进阶段。在中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及2015年中央经济工作会议中，“一带一路”战略被多次提及，成为中国未来重要的对外战略。于是，全面推进实施“一带一路”战略，成为我国今后长期的对外战略。
（二）实施“一带一路”战略的深远意义
经过30多年改革开放，我国对外经济形势出现重大转变。国内部分行业产能过剩，资源能源对外依存度持续攀升，依靠拼优惠、拼资源的“三来一补”加工贸易模式已经不能适应当前我国社会经济的发展。恰逢其时，“一带一路”战略应运而生，成为我国构建对外开放新格局、引领我国经济进一步融入世界的强力引擎。其战略意义主要体现在以下几个方面：
1．“一带一路”战略可以创造更多的多边合作契机
“一带一路”战略作为我国发挥地缘政治优势，推进多边跨境贸易、交流合作的重要平台，不仅可以推动亚洲区域经济一体化进程，更加有利于整个沿线国家的互联互通。
2．“一带一路”战略将打造我国对外开放升级版
改革开放30多年来，我国对外开放取得了举世瞩目的伟大成就，但受地理区位、资源禀赋、发展基础等因素影响，对外开放总体呈现东快西慢、海强陆弱格局。“一带一路”构筑了新一轮对外开放的“一体两翼”，将在提升向东开放水平的同时加快向西开放步伐，助推内陆沿边地区由对外开放的边缘迈向前沿。
3．“一带一路”战略是我国成为世界强国的重要路径
“一带一路战略”是我国构筑国土安全发展屏障、摆脱以美国为首的国家的不平等国际贸易谈判、寻求更大范围资源和市场合作的重大战略，被称作世纪大战略。这是中国在近200年来首次提出以中国为主导的洲际开发合作框架，它将使我国彻底摆脱原来依附大国、被动挨打的地缘政治局面，成为我国新的经济增长之道。
总之，通过“一带一路”建设，中国可以更好地融入世界经济，获得更大的发展空间，沿线国家可以更好地分享中国经济发展的红利，营造出更加有利于中国发展的国际环境。
二、我国海关与“一带一路”战略
（一）我国海关在实施“一带一路”战略中的重要地位
要说明海关法的修改、完善与“一带一路”战略的关系，首先应当认识我国海关与“一带一路”战略的关系。
我国海关是依据我国法律、行政法规行使进出口监督管理职权的国家行政机关，是对出入国境的一切商品和物品进行监督、检查并照章征收关税的进出境监督管理机关，是我国行政机构的重要组成部分。我国海关是国家开放的重要门户和全球供应链的关键节点，在维护贸易安全与便利、促进区域经济合作等方面发挥着不可替代的重要作用，是“一带一路”战略的主要实施机构之一。提升我国海关与“一带一路”沿线国家海关的合作水平，对提高贸易投资便利化、增强区域经济竞争力、维护全球贸易安全都具有重要意义。只有不断提升海关的合作水平，才能为“一带一路”建设注入源源不断的新动力。因此，我国海关肩负着推进实施“一带一路”战略的重大使命，在我国推进实施“一带一路”发展战略中具有重要地位。
（二）我国海关落实“一带一路”战略的主要方案
2015年5月，海关总署以“推进互联互通、实现关通天下”为目标，重点从“畅顺大通道、提升大经贸、深化大合作”3个方面推出16条措施，为“一带一路”建设助力。这16 条举措涵盖三个方面的主要内容：（1）互联互通建设，如统筹口岸发展布局，创新口岸管理模式，推进国际物流大通道建设，促进海上运输大通道建设，推动口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助，重点推动“一带一路”区域通关一体化；（2）促进经贸产业合作，支持各地扩大对外开放，支持企业 “走出去”，支持新型贸易业态发展，积极推动与沿线国家共建自由贸易区，发挥海关特殊监管区域和保税监管场所政策优势；（3）创新海关等口岸执法部门国际合作，如丰富国际合作的内容与机制，推进海关双边国际合作，发挥现有机制作用深化海关区域国际合作，积极参与多边合作不断扩大中国海关的国际影响力，打造一批促进互联互通合作项目典范。
2016年4月，海关总署为贯彻落实党中央、国务院关于“一带一路”建设的最新部署，推进同有关国家和地区海关多领域互利共赢的务实合作，推动打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局，出台了《2016年海关落实“一带一路”建设战略规划重点工作》，共提出14项重点工作，主要体现在三个方面：一是改革创新、科学监管，包括大力深化口岸开放与合作、深入推进“三互”大通关建设、加快推进全国通关一体化、稳步推进多式联运海关监管体系建设、继续推进“一带一路”海关数据交换与共享服务平台建设、推动我国加入《国际公路运输公约》等；二是深化合作、共建共赢，包括促进海关特殊监管区域国际合作、加强与沿线重点国家和地区海关务实国际合作、加强对沿线国家和地区的能力建设支持、加强与沿线重点国家和地区的执法合作、加强与沿线国家和地区在自贸协定项下的制度对接、打造“经认证的经营者”（AEO）互认合作升级版；三是凝聚共识、扩大影响，包括扩大“一带一路”建设宣传，凝聚“一带一路”建设合作共识，让“监管互认、执法互助、信息互换”理念深入人心，举办“丝·路•关”展。
从目前中国海关为推进“一带一路”战略而采取的诸如推进全国通关一体化、深化口岸开放与合作、推进“三互”大通关建设、推进多式联运海关监管体系建设等种种举措我们可以看出，我国海关在具体实施以上众多举措的过程中，需要与之相配套的海关法律法规来保障。
三、我国海关法的修改、完善与“一带一路”战略
（一）我国海关法简述
我国海关法是调整海关管理进出口和征收关税、查缉走私、编制海关统计和办理其他海关业务的法律规范的总称。它既包括专门的海关法，也包括所有的海关行政法规、海关规章、海关规范性文件，还包括各种法律、行政法规中涉及海关管理的所有规定。为我国海关在履行监督管理进出境运输工具、进出境货物、进出境物品、关税征收、海关事务担保、查处走私违法行为等职能提供了必要的法律依据。在维护我国的主权和利益，加强海关监督管理，促进对外经济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设方面具有重要意义。
《中华人民共和国海关法》（以下简称《海关法》）是我国海关法律体系的母法。迄今为止，《海关法》共进行过三次修订，其中2013年6月29日和2013年12月28日，《海关法》分别进行了第二次和第三次修订，该两次修订中主要取消了报关人员必须取得报关从业资格证的要求和诸多须经海关同意的规定，并降低了进出口货物免检门槛等。立法目的已明显开始向畅通便利贸易的方向迈进。但最新一次修订时，“一带一路”战略仅作为合作倡议刚刚被提出，尚未步入全面推进实施阶段，因此该次《海关法》的修订并未考虑“一带一路”战略的需要。
（二）从我国海关法的修改、完善与“一带一路”战略的关系看我国海关法修改与完善的必要性
1.落实“一带一路”战略必将推进海关法的修改与完善
海关是国家对外开放的门户，海关履行职能的需要以及国内外经济、政治、文化活动中法律规定和执法理念的冲撞一般都会首先地、不可避免地反映到海关法律制度上，给海关法带来一系列法律理念上、法律制度上前沿的或独特的内容。随着我国经济的不断发展和对外贸易的不断加深，现有的海关法律规范已无法满足我国经济发展、对外交往的需求，推进“一带一路”建设需要修改和完善与之相配套的海关法律法规，因此，修改与完善海关法已成为贯彻和落实“一带一路”发展战略的客观要求。
2.我国海关法的修改与完善服务于“一带一路”战略
这里的服务主要体现在海关法的规定应与我国经济的发展、“一带一路”战略的推进相适应、相配套。随着我国改革开放的不断深化，对外贸易的迅速增长，我国海关法的滞后性和不适应性日渐显现，这在一定程度上严重制约了我国经济的发展。在建设“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的“一带一路”发展战略被提出和确立的大背景下，修改与完善海关法是推进和实施“一带一路”战略的内在要求。
（三）对我国海关法修改与完善的建议
随着“一带一路”战略的不断推进，中国经济出现新常态，贸易安全与便利问题突出。改革海关组织和通关程序，解决海关有效监管和迅速增长的国际贸易之间矛盾，实现快捷通关、促进贸易发展不仅成为海关工作的重点，也成为现阶段修改与完善我国海关法的主要出发点。具体的修改与完善建议主要涉及以下几个方面：
1．完善电子数据报关单效力规定
随着申报制度的不断变化，通关作业“无纸化”已成为必然的发展趋势。目前我国《海关法》第二十五条仅规定，“办理进出口货物的海关申报手续，应当采用纸质报关单和电子数据报关单的形式”，但未对电子报关数据的申报效力进行明确规定，带来了通关管理中的一系列法律问题。如发生电子数据与纸质报关单的数据不一致、电子数据需要修改、电子报关单的有关项目与实货不相符等等问题时，该如何确认，如何处理，亟待《海关法》进行明确，以加快推进监管“无纸化”进程，适应全国通关一体化改革，加快通关速度、提高通关效率。
2．完善支持跨境电子商务发展的规定
随着对外贸易的迅猛发展，跨境电子商务等新型贸易形态日渐兴盛，《海关全面深化改革总体方案》“深化行邮监管改革”中提出，“适应跨境贸易电子商务发展，创新邮递、快件渠道进出境物品监管模式和税收制度。建立个人移动申报渠道，简化申报要求，便利个人在线申报进出境物品并缴纳税款。推动海关监管系统与跨境贸易电子商务平台的互联互通，充分掌握交易、物流、资金流等信息。支持跨境贸易电子商务平台运营主体、外贸综合服务企业、物流服务企业开展集中代理报关、纳税。推动将进出境环节的个人守法情况纳入国家社会信用体系。”此方案中提出的“个人物品移动申报、在线申报”等问题，需要《海关法》进一步予以明确，同时，还应总结跨境电子商务中的税收政策存在的问题，明确征收依据，以促进跨境电子商务的发展。
3．完善审价立法及相应规章
海关估价是指海关通过一定的程序和方式认定货物的进出口完税价格，从而确定进出口货物应征税款的行为。目前，海关亟须完善审价方法，确立统一的成交价格估价准则，提高海关估价制度的协调度和透明度，并确立以《海关法》《关税条例》《审价办法》为主体的海关估价法律体系。同时也应尽快制定反价格瞒骗的法规，赋予海关人员反价格瞒骗的权力，在规定纳税义务人及其代理人如实履行义务的同时亦应规定价格瞒骗的法律责任，杜绝不法分子利用“成交价格”原则进行价格瞒骗的行为。
4．完善海关事务担保制度
海关事务担保制度是解决简化手续、提高通关效率与保障海关监督管理、防范风险这一矛盾的有效办法。特别是在面临既要对走私偷税逃税行为严防猛打，又要对守法企业进出口贸易大行方便的双重压力下，完善担保制度尤为重要。目前《海关法》和《中华人民共和国海关事务担保条例》对海关事务担保的规定在实践中仍缺乏一定的可操作性，尚须进一步完善。
5．尽快出台《口岸管理条例》
我国的边防法律法规建设一直滞后于边防执法现实需求，长期以来边防治安管理主要靠国家边防政策调整和极少数部门规章规范，远不能满足实际执法需要。因此，应尽快制定出台《口岸管理条例》，保证海关依法行政与执法统一，实现口岸一体化管理，推进全国通关一体化建设。
6．完善海关执法监督规定
海关执法监督是指特定的监督主体依法对海关行政机关及其执法人员的行政执法活动实施的监察、检查、督促等，以此确保海关权力在法定范围内运行。目前我国海关除在行政执法体制、监督制约工作机制以及行政执法人员素质等方面须进一步完善外，行政执法的立法层面，亦须进一步完善。对行政执法加强监督，这不但是现代海关制度和我国海关行政执法的要求，也是法治理论的基本精神，由海关执法的行业性特点所决定。因此，必须建立和强化一整套海关行政执法监督机制，完善海关执法监督规定，从源头上预防和治理执法腐败现象，消除体制上、机制上存在的种种弊端，使海关权力的运用受到监督和制约，防止权力被滥用，维护正常进出口经济秩序，更好地服务我国经济发展。
结 论
作为新时期我国的重大国家发展战略，“一带一路”战略的落实与推进不仅取决于国家层面的总体部署和外交协调，以及各相关部门和地方政府的积极参与和主动对接，还有赖于是否有相关配套的法律法规进行保障。因此，为了更好地推进实施“一带一路”战略，我国海关法的修改与完善势在必行。