责令限期拆除：行政处罚&行政强制措施

【行政机关咨询】
我们单位的执法部门接到案件线索，称在辖区城市规划区范围内发现了违建行为，执法部门经过立案调查后，拟对违建责任人下达了《责令限期拆除决定书》，是否需要履行告知、听证等程序？
若要理清该具体行政行为的程序问题，首先搞清楚责令限期拆除，到底是行政处罚还是行政强制措施？
01“责令限期拆除”的法律定性争议
“责令限期拆除”的主要法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》。
《中华人民共和国土地管理法》第八十三条：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
从上述条文可以看出，《土地管理法》将责令限期拆除明确定性为行政处罚，而《城乡规划法》对此未予明确。
这一立法模糊，导致在适用《城乡规划法》查处违建案件时，如何对待责令限期拆除的争议不断。
02主要三种学术观点梳理
（一）行政处罚说
多数学者观点支持责令限期拆除是行政处罚。
主要理由为：
《城乡规划法》与《土地管理法》所调整的对象均为不动产，且房、地具有很强的粘连性，因此在法律体系的理解与运用上应保持统一。既然《土地管理法》将责令限期拆除定性为行政处罚，那么《城乡规划法》也应如是。
不仅如此，从《城乡规划法》的条文表述逻辑上看，责令限期拆除与没收是并列关系，没收是行政处罚，则责令限期拆除也应是行政处罚；从《城乡规划法》的历次修订内容来看，责令限期拆除的适用情形虽有所差异，但性质未予变化，均是与罚款、没收、吊销等相并列的一种行政处罚方式；从“责令限期拆除”的行为本义来看，它是对行为人所有的具有一定经济价值和使用价值的物的减损或剥夺，具有财产罚性质。
因此，无论是结合法条上下文理解，还是从行为本身所产生的效果来看，均应认定为行政处罚。
但针对这一观点，也有完全相反的意见：
1.国务院法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函〔2000〕13号）及（国法秘研函〔2012〕665号）均明确：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”不应当理解为行政处罚行为；
2.《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为。可见，责令（限期）改正与行政处罚是不同的行政行为，其往往是行政处罚的前置程序，而责令限期拆除属于责令限期改正的大范围，因此责令限期拆除不是行政处罚。
3.行政处罚是对行为人合法权益额外增加的一种负担，具有惩罚性，而责令限期拆除仅是恢复原状、维持法定的城市秩序或状态，具有行政管理性质，并未对行政相对人的原有合法利益造成损害，因此不应视作行政处罚。
（二）行政强制说
也有不少观点支持责令限期拆除是行政强制。
主要理由是：
《住房城乡建设行政复议办法》第九条规定：责令限期拆除和强制拆除均属于行政强制行为；且四川省人民政府法制办公室曾向国务院法制办公室请示：责令限期拆除是行政处罚还是行政强制措施，对此国务院法制办公室以国法秘函[2000]13号文答复：责令限期拆除不应理解为行政处罚行为，即言下之意其应为行政强制措施。
但针对这一观点，也有完全相反的意见：
责令限期拆除与行政强制的特点明显不符，表现在三点：
1.责令限期拆除表现为对财物的损毁，具有终局处置性；而行政强制措施仅是一种暂时的限制或控制行为，是中间行为，不具有终局性。
2.责令限期拆除的前提是存在违法行为；而行政强制措施针对的有违法行为，但也可以是合法行为。
3.责令限期拆除是对违法行为所产生的结果进行消除的带有制裁性的行政行为，而行政强制措施是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大而实施的行政行为。
（三）行政命令说
认为责令限期拆除是行政命令的观点不占主流，其理由和依据主要是：
行政命令是行政机关在行政管理中常用的一种履职方式，行政机关在查处违章建筑时，通过责令当事人限期拆除的行政行为，达到恢复社会秩序、保持城市合法状态的目的，属于行政管理范畴，应界定为行政命令。且我国《环境行政处罚办法》第十二条也有明确规定，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式包含责令限期拆除，即表示是一种行政命令。
但是，根据《行政强制法》的规定内容，对比行政强制的定义与特点，将责令限期拆除定性为行政强制略显牵强。另外，行政命令的概念较为宽泛，且法律法规对其限制约束较少，拆违案件涉及重大财物的处理，对当事人的权益可能产生实质性影响，如将责令限期拆除草率的定性为行政命令，易导致当事人的权利义务得不到合法有效的法律保障，造成行政执法一边倒的不良倾向，有失公允。
03最高法观点：责令限期拆除属于行政处罚
1.最高人民法院发布的法发〔2020〕44号（最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知），《暂行规定》规定一级案由为行政行为，在二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项即为“责令限期拆除”。
由此可见，最高法在司法实践中将责令限期拆除行为归于行政处罚。
2.最高院司法裁判观点
广西创思特汽车服务有限责任公司、广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）再审审查与审判监督行政裁定书
最高人民法院（2019）最高法行申3615号
最高院认为：
关于申请人提出《限期拆除决定》不是行政处罚，系行政强制措施，故不存在集中行使处罚权的问题。此种认识，显然是混淆了对行政强制措施和行政强制执行的理解。
《行政强制法》第十七条规定的行政强制措施是指在行政处罚决定作出前，行政机关采取的强制手段，通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置；而行政强制执行是在行政处罚决定作出后，为执行该行政处罚所采取的强制手段，二者具有显著区别。
根据前述分析，南宁经开区管委会负责南宁经开区城市管理综合行政执法工作，获得包括依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建筑依法作出行政处罚，和第六十八条规定受南宁市政府“责成”实施强制拆除违法建筑的法定职权。
行政处罚之后作出的强制拆除行为，系行政处罚作出后采取的行政强制执行，并非行政强制措施。申请人主张《限期拆除决定》不是行政处罚，系行政强制措施主张缺乏法律依据，本院不予支持。
04郧和倾向性意见
1.从概念上看，责令限期拆除是行政机关对行政相对人的财产上的最终制裁，属于行政处罚。
新《行政处罚法》首次明确了行政处罚的定义，第二条给明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”行政处罚具有终局性，对于相对人的权利影响是最终的。
2.从目的上，责令限期拆除应属于行政处罚。
行政处罚的目的是通过设定新的义务、通过影响相对人的实体权利达到行政管理秩序回归正常的目的。
3.从立法上，责令限期拆除属于行政处罚。
虽然《城乡规划法》尚未明确违反规划时的“责令限期拆除”的法律属性，但《土地管理法》第七十八条、第八十三条的规定，其中有“行政处罚”等表述，认为“责令限期拆除”属于行政处罚。
从本质上，违反用地规划和违法用地，很多地方存在行为与结果上的重叠，违反用地规划导致的限期拆除和违法用地，导致的限期拆除的处罚性质并无区别。
05郧和律师实务建议
明确责令限期拆除属于行政处罚，有利于审查判断其合法性的明确程序依据，可以依据《行政处罚法》的规定保障当事人陈述、申辩、听证、复议诉讼等权利。
实务中，建议相关行政执法机关在执法过程中，在“责令限期拆除”之前，都应明确履行告知、听证等程序，充分保障行政相对人的权利义务，也降低行政复议和诉讼的风险。