当前地方立法应注意的几个问题

《宪法》、《立法法》等确立我国统一并分层次的立法体制。全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律。国务院作为最高行政机关制定行政法规。省、自治区、直辖市、省会市、经济特区市、国务院批准较大的市的人大及其常委会，在不违背上位法的情况下，行使地方立法权，制定地方性法规。国务院各部门和地方政府制定规章。本文论述的地方立法，指省、市两级人大及常委会的地方立法活动。
2015年《立法法》修改之前，我国有49个市享有地方立法权。包括27个省会市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市，没有地方立法权的设区的市有235个。
随着我国工业化、城市化进程的加快，按照国务院2014年11月公布的城市规模新标准，特大城市（常住人口500-1000万）的设区的市有87个，占30%。属于大型城市（300-500万）的设区的市有82个，占29%。二者之和59%，但其中相当一部分没有地方立法权。城市扩大伴随的人口、土地、环境、社会治理等问题日益复杂，地方治理迫切需要主动性、积极性、精细化管理所需的相应自主权限。在此背景下，2015年新《立法法》赋予设区的市享有地方立法权，规定设区的市在不违背上位法的情况下，对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项”有制定地方性法规的权利。从法律层面将享有地方立法权的市从原来的49个市扩大到目前的284个市（含国务院批准的4个未设区的市）。由此可见，地方立法质量的提高，将对中国的法治化、工业化、城市化具有重要意义。
《立法法》提出“科学立法、民主立法”的立法总原则，以提高立法的可操作性、可执行性。笔者作为一名执业律师，从法律实践的角度出发，认为当前地方立法存在下列几个问题亟待引起重视：
一、部分地方立法是“口号型、呼吁型”立法，混淆了法律的强制性和道德的提倡性。
笔者经常见到一些“口号型、呼吁型”法律条款。比如，《XX省循环经济促进条例》第7条规定，公民应当增强循环经济的意识，合理消费，节约资源。该法规诸如此类法条很多，不予详举。
众所周知，法律法规的强制性和道德的提倡性，隶属两种不同的社会行为规范体系。法律法规作为调整社会关系的规范，以权利、义务、法律责任为核心，以司法强制力为后盾保障实施。而“口号型、呼吁型”法律条文的内容大多站在道德层面，提倡人们应当遵守某种行为。“口号型、呼吁型”虽立法出发点很好，但一旦进入实践环节，就变得模棱两可，难以贯彻执行，难以通过司法强制力保障实施。容易让法律法规变成一纸空文。
二、部分地方性法规与地方政府规章的立法权限模糊。
比如，汉江丹是国家南水北调中线工程70%水源地，在“一江清水供北京”政策的高度重视下，陕西省政府、省环保厅多次出台《汉丹江流域保护方案》等政府规章保护汉江丹流域。从实际执行情况来看，出水一直达标，表明地方政府规章发生效力。有什么特殊情况需要地方人大再制定地方性法规？另外，陕西省人大常委会2015年立法工作计划中有22个立法项目，与水相关有三项，分别是《陕西省地下水资源管理条例》、《陕西省渭河流域管理条例》、《陕西省汉丹江流域水污染防治条例》。渭河立一部法规，汉江丹立一部法规，是否需要对一个河流立一部法？地方性法规和地方政府规章的权限如何科学划分?这些问题都值得商榷。地方立法一定要让有限的地方立法资源得到充分发挥。
三、部分地方立法抄袭上位法严重，缺乏地方性。
法律和行政法规因为要在全国范围内普遍适用，有时只能做概括性、原则性规定。而地方立法要将这种概括性、原则性的规定结合本地的经济水平、发展状况、地理资源、历史传统、人文背景、民情风俗等实际状况，做出适合本地实情、具体化的规定。因而地方立法一定要突出地方性，要具体和有针对性。但是，我国地方立法或许为了追求与上位法体例一致，因而抄袭上位法情况比较严重，缺乏地方性。如果全国设区的市都有地方立法权后，更要避免抄袭问题。尽管2015新《立法法》明确“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。但是，不重复之后如何体现地方立法的地方性将对地方立法机关很大考量。
四、部分地方立法脱离百姓需求。
比如，屡屡见报的停车位产权争议纠纷。停车位价格从几万元到几十万元不等，与百姓财产权益密切相关。从2007年10月1日起生效执行的《物权法》来看，停车位也应与房屋一样享有物权的法律保护。但地方立法机关对百姓的车位产权需求没有回应。
针对地方立法存在的上述问题，作者认为可以从以下两点着手解决：
（1）尽快选拔律师、法学教师等进入立法队伍，充实立法队伍的知识结构和力量。
立法队伍的素质、能力决定了立法质量。四种全会规定，从律师、法学教师队伍中选拔立法工作者，开拓了选拔立法工作者的新途径，新鲜力量的注入将给立法工作注入新变化。因此建议地方立法机关尽快开展相关工作，选拔律师等人才进入地方立法队伍。律师从法律实践者的视角反观立法过程中法条的可操作性、可实施性，帮助解决“口号型、呼吁型”等立法问题。律师以广泛的社会联系，表达社会各阶层的呼声需求，帮助解决当前存在的立法脱离百姓需求等问题。律师的法律实践智慧将对地方立法质量的提高有极大的促进作用。
（2）在地方立法“立改废”三步走同时，先做好“改废”工作，让地方法规“精简瘦身”，增强地方法规执行力。
当下我国社会快速转型，从中央到地方，法律法规的立改废工作频繁。从立法技术难度出发，“改废”旧法的工作难度要小于“立新法”，因此地方性立法机关先做好“改废”旧法工作。重点“改废”如下内容：一是不符合当下实际情况的滞后性法规；二是没有法律或国务院行政法规，决定、命令的依据，政府规章设定减损公民、法人和其他组织的权利或者增加其义务的规范。通过“改废”工作，让地方法规“精简瘦身”，增强地方法规执行力。