行政诉讼中行政机关是否可继续收集证据并提交？

一、问题的提出
近来，笔者代理一起行政纠纷案件，案件审理过程中，作为被告的行政机关从其他行政单位获取了最近刚作出的一份证明文件，那么该证据是否可以自行向原告或第三人收集证据？该证据是否可以作为定案依据呢？本文通过一则案例以及相关法律法规的规定对该问题予以阐述和分析。
关键词：增值税；税率；买卖合同
二、案例简介【（2020）豫行终1792号】
新乡市中级人民法院一审查明，张文芳因案涉宅基地使用权归属问题与张好生、张好法发生纠纷，于2019年6月24日，向封丘县人民政府提出宅基地权属争议处理申请。封丘县人民政府受理后，2019年7月23日作出案涉宅基地使用权归属决定。
张好法与一审第三人张好生均不服封丘县人民政府作出的案涉处理决定，向新乡市人民政府申请复议。新乡市人民政府于2019年11月16日作出新政复决〔2019〕154号行政复议决定，维持封丘县人民政府作出的《关于对封丘县城关镇北街村村民张文芳、张好生、张好法宅基地权属争议的处理决定》。张好法不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销封丘县人民政府作出的封政土〔2019〕18号处理决定和新乡市人民政府作出的新政复决〔2019〕154号行政复议决定书，驳回一审第三人张文芳的宅基地使用权申请。
三、法院裁判理由和结果
一审法院认为：
新乡市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第十六条第二款之规定，封丘县人民政府有权对张好法与张文芳之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，新乡市人民政府有权受理张好法提交的行政复议申请。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”根据该条规定调解为必经程序。本案中，封丘县人民政府未提交证据证明进行了调解程序即作出被诉处理决定，违反了法定程序。被诉处理决定依法应予撤销。新乡市人民政府复议程序合法，但决定维持封丘县人民政府作出的处理决定不当，应予撤销。
二审法院认为：
本院认为，原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”根据上述规定，调解是行政机关在调查处理土地权属争议行政案件时的先行程序，也是必经程序。一审诉讼中，封丘县人民政府未提交证据证明其在处理案涉土地权属争议时进行了调解程序即作出被诉处理决定。二审时，封丘县人民政府虽然提供了封丘县城关镇北街村委会2020年8月7日出具的证明，以证明封丘县人民政府在处理案涉土地权属争议时进行了多次调解，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条规定：“……在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。”第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……”以及第五十二条规定的“新的证据”的判定标准和范围，本院对封丘县人民政府提供的该份证明不予采纳。
四、思考延伸
1、在诉讼过程中行政机关是否可以自行收集的原则性规定
《行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条规定：“根据行政诉讼法第三十三条（现为第三十五条）的规定，在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。”
由此可见，在诉讼过程中，行政机关是不允许再向原告和证人收集证据，这是原则性规定。但这里注意“自行”二字，也就是说，虽然不允许行政机关继续收集证据，但言外之意允许行政机关通过向法院申请，由法院依职权调取或收集相关证据。
2、在诉讼过程中行政机关自行收集的证据是否可作为定案依据？
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条规定第（一）项定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据”。
由此可见，在具体行政行为作出以后或者在诉讼过程中，行政机关自行收集的证据不能作为定案依据。
3、行政案件二审程序、再审程序中的“新证据”如何认定？
根据上述规定，在行政机关作出具体行政行为以及诉讼程序中均不允许自行收集证据，那么二审或再审程序的发现的“新证据”如何认定呢？
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”
由此可见，上述三种情况属于行政案件中“新证据”的认定条件，同时也是二审程序、再审程序中是否可以作为定案依据的条件。
4、存在复议程序的情况下，复议过程中，复议机关收集和补充的证据以及原行政机关未向复议机关提交的证据是否可以作为定案依据？
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条规定：“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据。”
由此可见，如果在行政诉讼之前存在复议程序，那么以下两种证据不可作为定案依据：（一）复议机关在复议程序中收集和补充的证据；（二）作出原具体行政行为的行政机关未向复议机关提交的证据。