新《行政诉讼法司法解释》施行后，对海上(内河)交通事故责任认定行为是否可诉的影响

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)于2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，并自2018年2月8日起施行。
此份司法解释全文分为十三个部分共163条，是对此前《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》和《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的修改、补充和完善，也是自2014年《行政诉讼法》作出重大修改以来，对于行政诉讼中的有关问题和争议热点作出的回应和明确。
行政行为是否可诉，无疑是行政诉讼程序中应该关注的最重要内容之一，这既关系到行政相对人的诉讼主体资格，又关系到司法权对行政权审查的范围和边界。参照最高人民法院的官方通报，我们注意到此份司法解释意图解决的九大方面的重要内容中，至少有三大方面与此直接相关。官方表述是：
一、明确行政诉讼受案范围边界，既要解决“立案难”痼疾，又要防止滥诉现象；
二、明确界定当事人资格，既要畅通救济渠道，又要确保有限司法资源的效益最大化；
三、全面落实立案登记制度，既要保障当事人合法诉权，又要保证起诉符合法律规定。
关于水上交通事故责任认定行为是否可诉，这一问题在行政诉讼司法实务中并非没有争议，本文结合新的《行政诉讼法司法解释》施行，以及上海星瀚律师事务所承办的最新案例，作出回顾和分析如下：
法院最新观点：水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围，对此类行为的起诉应裁定不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。
【案例】2017年7月5日，A公司所属的船舶在长江水域与B公司所属的浮船坞发生碰撞，当地海事局就此事故出具了《内河交通事故调查结论书》，A公司不服事故调查结论，向武汉海事法院提起行政诉讼要求撤销此份事故调查结论书。
【一审裁决】案号：（2018）鄂72行初4号。2018年5月29日，武汉海事法院一审裁决：《结论书》可以作为水上交通事故案件的证据使用，并不直接确立事故当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，根据该司法解释第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对公民、法人或者其他组织合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据前述规定，本案被诉的行政行为不属于行政诉讼的受案范围，因此，对于原告的起诉应裁定予以驳回。
本案系新的《行政诉讼法司法解释》(法释〔2018〕1号)施行后，海事局因为出具《内河交通事故调查结论书》而被诉的一个很新的案例，管辖法院直接依据上述最新的司法解释，裁定水上交通事故责任认定行为不属于行政诉讼的受案范围（据此，原本应裁定不予立案），考虑到本案已经立案，因此最终裁定驳回起诉。
在上述司法解释出台前，对于海上（水上）交通事故责任认定行为是否可诉，存在着如下的争议和观点。
观点一：不可诉，判决驳回诉讼请求。
【案号】（2014）广海法行初字第7号。广州海事法院认为：海事局出具的《调查结论书》并不确定当事人的权利义务，其对当事人的权益不产生直接的实质性影响，该行为不是可诉的具体行政行为。原告起诉请求责令被告予以撤销《调查结论书》，缺乏法律依据，判决驳回诉讼请求。
【一审案号】（2011）宁行初字第99号，【二审案号】（2012）苏行终字第0009号。南京市中级人民法院和江苏省高级人民法院均认为：海事局作出的事故调查结论认定行为仅作为海事管理机构处理水上交通事故过程中的一个环节，尚未直接对行政相对人的权利义务产生影响，故不属于行政复议规定的受案范围，判决驳回诉讼请求。
【一审案号】（2015）宁行初字第27号，【二审案号】（2015）苏行终字第00321号。南京市中级人民法院和江苏省高级人民法院均认为：海事局作出的事故调查结论认定行为仅作为海事管理机构处理水上交通事故过程中的一个环节，尚未直接对行政相对人的权利义务产生影响，故不属于行政复议规定的受案范围，判决驳回诉讼请求。
观点二：不属于行政诉讼受案范围，应不予受理。不应受理的案件被受理后经审查发现不符合起诉条件的，应裁定驳回起诉。
【一审案号】（2014）琼海法行初字第1号，【二审案号】（2014）琼立一终字第222号。海口海事法院和海南省高级人民法院均认为：《调查报告》是海事局在对海上交通事故进行调查的基础上，运用专业技术手段所作出的结论性意见和安全管理建议，它并未给当事人设置确定的权利义务，不具有行政强制力，对当事人的权益不产生直接实质性影响。依照行政诉讼法及其司法解释的相关规定，本案不属于行政诉讼受案范围，应不予受理。不应受理的案件被受理后经审查发现不符合起诉条件的，应裁定驳回起诉。
观点三：属于可诉的行政行为，但是该行为并未对原告的合法权益产生直接影响，应裁定驳回起诉。
【一审案号】（2016）鄂72行初2号。武汉海事法院认为：海事局作出的《内河交通事故调查结论书》虽属于可诉的行政行为，但是由于该行政行为并未对原告的合法权益产生直接影响，并且，原告提起诉讼的时间已经超过法律规定的起诉期限，所以原告要求撤销该结论书的诉讼请求，缺乏法律依据，应予以驳回。
需要强调的是本案二审中，湖北省高级人民法院认为：海事局作出的《内河交通事故调查结论书》不属于可诉的具体行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，应驳回原告的起诉。[二审案号]（2016）鄂行终717号。
观点四：不属于行政诉讼受案范围，裁定不予立案。
【一审案号】（2016）川0811行初5号，【二审案号】（2016）川08行终52号。四川广元市昭化区人民法院和广元市中级人民法院均认为：海事处制作的事故调查结论，仅作为船舶事故的证据使用，对当事人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围，应裁定不予立案。
附：最高人民法院有关的司法政策精神
在2004年最高院召开的《全国法院行政审判工作座谈会》上，最高院奚晓明副院长阐述了最高人民法院对交通事故责任认定问题的司法政策，即“近几年来，不少法院受理和审理了一批不服交通事故责任认定行为提起诉讼的行政案件。应该说，法院受理这类案件是有一定根据的，但是认识不一致，实践中有的法院受理，有的法院不受理，很不严肃。今年（2004）年5月1日起施行的《道路交通安全法》中第73条明确规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。据此，我们认为对于一项证据是否成立、合法问题，完全没有必要通过一个独立的诉讼案件来解决。最高人民法院正在就此问题研究制定相关的司法解释，在司法解释正式出台之前，对此类案件以暂不受理为宜。对于已经受理的应当尽快审结，已经判决的仍然有效”。以上介绍载于 奚晓明：《全面提高行政审判司法能力为党的执政能力建设提供有力的司法保障——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》（2014年11月10日，载万鄂湘主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政审判指导》2004年第2集（总第2集），人民法院出版社2004版，第14页）