农村集体土地征收和补偿若干问题研究（下）

在《农村集体土地征收和补偿若干问题研究（上）》一文中，笔者就国内以及南宁市适用的农村集体土地征收、补偿的法律法规及规范性文件进行了梳理，也初步梳理了农村集体土地征收、补偿的程序等事项，本文就农村集体征收和补偿过程中被征收人的诉求和政府机关的承诺等问题进行分析。
一、关于被征收人的诉求
（一）诉求的提出
现实生活中，被征收人的诉求的提出一般以村民集体或以个人名义提出。如果以村集体或村民小组名义提出的诉求必须经过村民会议或村民小组会议的表决后，方可视为村集体或村民小组的集体行为。依据《土地管理法》第十条和《广西壮族自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第八条的规定，农民集体所有的土地属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定属于村民小组的集体所有的土地的经营管理以及公益事项的办理应由村民小组会议讨论决定。村民小组会议在讨论时所作决定应当经到会人员的过半数同意。同时，依据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》[（2006）民立他字第23号]的精神，“集体财产不等于集体个人财产的总和，集体成员必须共同地对集体财产享有和行使权利，集体组织是由集体成员构成的一个民事主体，而不是集体成员单个民事主体的集合。因而，除非按照法律规定的民主议定程序作出决定，任何单个、部分甚至全体村民小组成员都不能以村民小组的名义进行诉讼。”
换言之，如果没有经过民主决议程序提出的诉求是不能视为集体行为的，其诉求的内容也不能认定为集体的诉求。因此，政府机关在审查被征收人以集体名义提出的诉求时，不仅要审查诉求的具体内容，更要审查其诉求是否为集体行为。
二、政府部门出具的承诺
在农村集体土地征收和补偿过程中，政府部门除了会依据政策的规定给予被征收对象予补偿外，还会就政策未明确的事项以及根据实际情况额外给予被征收对象额外的承诺。笔者认为，无论是基于对政策的完善或者是为了更好的推进征地工作进程而做出的承诺均应当是有效的。原因在于：一方面，在法律层面并没有禁止性规定称政府作为征收人不能超越既定的征收补偿标准给予被征收对象额外补偿；另一方面，基于政府部门的公示公信力，政府部门一旦做出的承诺都必须是言必出行必果的。
言而简之，但凡征收人对征收对象做出的承诺没有违反法律法规的禁止性规定，则其承诺依然有效。
三、关于征地办的行为
一般而言，政府在征收过程中通常委托征地补偿办公室来实施具体的征地补偿工作。经笔者查询，南宁市人民政府征地拆迁办公室以及各城区（管委会）的征地拆迁办公室均为事业单位，其职能一般为接受政府机关的委托统一办理国家建设征地工作、核定补偿标准、与被征地单位签订征地协议、督促和协助用地单位会同有关部门办理被征地单位的农转非事宜等事项的受托主体。也就是说，征地办和政府机关是受托人和委托人之间的关系。根据基本的行政法法理，由于行政职权没有转移，所以被委托人实施具体行政行为不得以自己而只能以委托机关的名义进行，该行政行为的效果自然也归属于委托机关。
四、关于征收人与承包人间关系的处理
依据农村土地承包法的规定，村集体可以将土地发包予本集体经济组织的家庭或个人，也可以发包予本集体经济组织以外的单位或者个人承包。针对前者，尚属于村集体内部事宜，但是后者已经涉及到非本集体的第三人了。因此，征收人在审查发包予非本集体人的承包事项时，应当注意：一是，给予土地所有权人的补偿；另一方面给予土地使用权人，即承包人的补偿。同时，在实践中还常遇到土地承包人和土地发包人因土地补偿款起纠纷的情况。由于政府机关作为第三人，不宜过深介入两者的纠纷，但是为了保证征地工作的开展，我们一般建议：
1、促使发包人和承包人协商，通过协商的方式处理相关纠纷；
2、如果协商不成，则可以由发包人和承包人现行认可征收人的补偿标准或补偿方案后，先实施征收行为，之后将补偿款等进行提存。
五、结语
遗憾的是农村集体土地征收和补偿一直未出台全国层面的法律法规，在现实过程中许多征收行为无法可依，许多征收承诺又难以落实。因此，我们也呼吁尽快完善农村集体土地征收和补偿工作的立法，以期将征地补偿工作进一步纳入法律的规制范围。