不实填写《中小企业声明函》常见问题探析

在政府采购活动中，主要通过预留采购份额专门面向中小企业采购、价格评审优惠等一系列措施来支持中小企业发展，《中小企业声明函》作为认定中小企业身份的关键文件，其真实性、准确性对于保障政府采购政策的公正执行、促进中小企业健康发展具有重要意义。然而，在货物类政府采购中，不实填写《中小企业声明函》的情况屡屡发生，不仅扰乱了政府采购市场秩序、阻碍中小企业的公平竞争，同时也致使针对《中小企业声明函》的质疑和投诉案件频发。
一、不实填写《中小企业声明函》的成因分析
在实践中，《中小企业声明函》的填写错误类型多样，其中，从业人数、营业收入，以及企业类型的填写错误较为常见，上述信息错误对声明函效力的影响也各不相同。
自《政府采购促进中小企业发展管理办法》（以下简称“《管理办法》”）实施以来，围绕《中小企业声明函》是否无效、是否构成提供虚假材料谋取中标、成交结果等产生了一系列的质疑和投诉。准确分析该现象的成因，方能对症下药，有效执行促进中小企业发展政策，规范政府采购活动。
（一）供应商对政策理解出现偏差
准确理解中小企业扶持政策是中小企业公平参与政府采购活动、享受中小企业扶持政策的有效前提。但是在政府采购中，部分供应商因对政策的理解不够深入，以及数据获取的间接性，导致其在参加政府采购活动中，出具《中小企业声明函》出现企业划型错误或者数据偏差。
1.需明确《中小企业声明函》的填写主体为供应商
所谓“填写主体”即在政府采购活动中，填写声明函并落款盖章的主体。在政府采购活动中，有供应商因对政策的理解不到位，其所提供的《中小企业声明函》由货物制造商出具并加盖公章。
《管理办法》第十一条规定，中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。依据文义解释，“出具”的意思为“写出、开出”，据此，《管理办法》第十一条所规定的《中小企业声明函》填写主体为参加政府采购活动的供应商。
2.需准确判断制造商的中小企业类型
供应商在《中小企业声明函》上所填写的制造商企业类型，是在政府采购中判断供应商能否享受中小企业扶持政策的重要依据。《中小企业声明函》（货物类政府采购），要求供应商提供的货物全部由符合政策要求的中小企业制造，并准确填写货物制造商名称、从业人员、营业收入、资产总额以及属于中型、小型、还是微型企业类型。依据《管理办法》第二十条规定，若对上述信息填写不实，可能构成提供虚假材料谋取中标、成交结果，不仅会导致中标无效，供应商还需面临被罚款、被列入不良信用名单、被禁止参加政府采购活动等处罚。故而，在货物类政府采购中，供应商应当准确获知采购标的制造商的上述信息，并准确判断中小企业类型。
第一，明确中小企业认定对象为货物制造商。
《管理办法》第四条规定，在货物类政府采购活动中，供应商提供的货物由中小企业制造，即货物由中小企业生产且使用该中小企业商号或者注册商标的，即可享受本法规定的中小企业扶持政策。若供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策。故而，在货物类政府采购中，采购标的制造商应系中小企业并使用该中小企业的商号或者注册商标。这要求在不同情况下享受中小企业扶持政策的货物的制造企业必须全部符合中小企业的定义。比如，采用预留采购份额专门面向中小企业采购的项目中的货物采购项目，供应商所提供的货物必须全部由中小企业制造；对于非预留份额专门面向中小企业的采购项目，以及预留份额项目中的非预留部分采购包，供应商所提供的货物必须全部由小微企业制造，才可以享受价格扣除或者价格评分加分。
第二，需准确判断中小企业类型。
准确判断中小企业类型，是供应商参与政府采购活动，享受中小企业扶持政策的关键。当参与政府采购活动的供应商与货物制造商并非同一主体时，部分供应商因获取制造商信息的间接性，或者因对政策理解不足，可能导致填写《中小企业声明函》出现错误。依据《管理办法》及《中小企业划型标准规定》（以下简称“《划型规定》”），应当从中小企业主体范围、认定标准两个方面准确判断中小企业类型。
中小企业主体范围认定。
《管理办法》第二条明确规定了享受中小企业扶持政策的中小企业范围，即在中华人民共和国境内依法设立，并依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，但与大企业存在直接控股或管理关系的企业除外。个体工商户在符合中小企业划分标准时，也可在政府采购活动中视同为中小企业。故而，在认定是否属于中小企业范围时，需明确该货物制造商是否为境外企业、是否为大企业的分支机构、是否存在控股股东为大企业的情形、是否存在与大企业的负责人为同一人的情形等。若货物制造商存在上述任一情形的，则其不能满足中小企业的主体范围要求，不属于《管理办法》所规定的中小企业。
中小企业类型认定。
若企业在政府采购中，欲享受中小企业扶持政策，除满足中小企业主体范围要求外，还需依据《划型规定》判断该企业属于中型、小型还是微型企业。在政府采购中，部分供应商因对政策理解不足，误以经营范围判定所属行业，导致《中小企业声明函》填写错误。依据财政部对于《政府采购促进中小企业发展管理办法》实务操作中部分问题的解答：判断是否属于中型、小型或者微型企业应当以采购文件中明确的采购标的对应的行业为基础，根据《划型规定》第二条，中小企业划分为中型、小型、微型三种类型，具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制定。即认定中小企业类型，需从业人员、营业收入应同时满足划型标准。
综上而言，准确判断中小企业类型，应当符合中小企业主体范围，并满足《划型规定》中从业人员、营业收入、资产总额等各项指标要求。
（二）供应商以谋取中标、成交结果为目的
除了对政策理解不足之外，利益驱动也是导致供应商不实填写《中小企业声明函》的重要诱因。《中小企业声明函》格式中要求，供应商承诺其所填写的内容为真实。在政府采购中，将监督管理部门的审查职权让渡与供应商的诚信，供应商仅需承诺所提供的《中小企业声明函》为真实即可，采购人、评审专家无需审查其实质内容。在此情形下，供应商应当本着审慎、尽责、诚信的原则如实填写《中小企业声明函》，但在相对宽松的审查机制、追责概率低下的现状中，部分供应商为了获取竞争优势，通过虚报从业人数、营业收入、资产总额等数据，在政府采购中获得参与投标的资格或者价格优惠扣除。
二、不实填写《中小企业声明函》处理方式
《管理办法》第二条规定，供应商按照本办法规定提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等国家有关规定追究相应责任。在政府采购实践中，是否不实填写《中小企业声明函》均应认定为提供虚假材料谋取中标、成交结果，笔者认为不然，“提供虚假材料谋取中标、成交结果”要求供应商不仅存在提供虚假材料的行为，更需满足谋取中标、成交结果的主观故意，且《中华人民共和国政府采购法》第七十七条对于供应商提供虚假材料谋取中标、成果的情形，规定了极为严苛的处罚条件，其意在遏制不当竞争行为。但是部分供应商提供声明函不实的原因在于对政策理解不到位、填写错漏等，若不对其甄别，笼统认定为供应商提供虚假材料谋取中标、成交结果，将有悖于立法的初衷。
（一）对于明显错误，应当允许供应商予以澄清、说明
专门面向中小企业采购的项目，出具《中小企业声明函》是供应商参与投标的资格条件之一。若供应商提供的相关企业信息是真实的，但因对中小企业政策缺乏理解，出现划型错误或者存在明显错误，则不应直接认定为提供虚假材料谋取中标、成交的情形。这里“明显错误”是指存在明显笔误、中小企业声明函同一内容前后不一致等情况。标的名称或项目名称有错字，采购人或者采购代理机构应要求供应商予以澄清，澄清后符合中小企业条件的，该声明函有效；澄清后不符合认定中小企业标准的，该声明函无效。
在非专门面向中小企业采购的项目中，小型企业和微型企业可以通过出具声明函，享受价格评审优惠等扶持政策。其中关于“营业收入、资产总额”数据填写错误较为常见，比如供应商真实资产总额100万元，但工作人员未注意空格后单位是“万元”，将内容填写成1000000万元，这个数据显然并不能匹配后面划分的“微型企业”。故而，对于此类明显错误，应当要求供应商澄清，澄清后，若仍属于小微企业，则按照“小型、微型”分别给予价格优惠扣除；经澄清后，若不属于小微企业，则该供应商不享受价格优惠扣除。
（二）判定供应商提供虚假材料谋取中标、成交结果
《中小企业声明函》的填报为承诺制，依据财政部国库司在政策问答中明确回复，“符合《管理办法》规定条件的供应商只要出具《中小企业声明函》，即可在政府采购活动中享受相关扶持政策”，即原则上投标人只要提供《中小企业声明函》即可享受中小企业扶持政策。但因不对该声明内容进行实质审查，致使部分供应商以谋取中标、成交结果为目标，故意伪造事实，不实填写《中小企业声明函》的情形。
1.中小企业认定部门
《管理办法》第十六条规定，政府采购监督检查、投诉处理及政府采购行政处罚中对中小企业的认定，由货物制造商或工程、服务供应商注册登记所在地的县级以上中小企业主管部门负责。中小企业主管部门应当在收到财政部门或者有关招标投标行政监督部门关于协助开展中小企业认定函后10个工作日内作出书面答复。故而，在政府采购活动中，因《中小企业声明函》引发质疑或者投诉的，由中小企业主管部门认定，财政监督部门需依据该认定结果判断供应商出具的声明函是否存在不实情形。
2.认定提供虚假材料谋取中标结果，应当遵循主客观一致原则
《管理办法》第二条规定，供应商按照本办法提供声明函内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照《中华人民共和国政府采购法》等有关国家规定追究相应责任。此外，《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。故而，若供应商不实填写《中小企业声明函》被认定为提供虚假材料谋取中标、成交结果的，将面临极为严苛的处罚。
贯彻主客观相一致原则，准确判定供应商不实填写行为是否构成提供虚假材料谋取中标、成交结果，是有效践行中小企业扶持政策，维护政府采购秩序的有力举措。因此，在认定时，应当准确评定供应商是否有提供虚假材料的行为，并具备谋取中标、成交结果的故意。例如，某医疗科技有限公司专门面向中小企业的公开招标，共有5家供应商参与投标，经开标评标后，A公司被确定为中标供应商。经公告后，A公司与采购人签订了合同。后其他供应商经质疑后，向财政部门提出投诉。认为：A公司提供《中小企业声明函》不实，涉嫌提供虚假材料谋取中标、成交结果。后经财政部门查证，A公司在提交的投标文件《中小企业声明函》中，声明其提供的医疗设备制造商属于工业中型企业。但经相关主管部门确认，相关制造商属于工业大型企业。在该案例中，A公司提供的货物制造商为大型企业，A公司为谋取中标成果，故意将制造商企业类型填写为中型企业，并提供《中小企业声明函》。其故意不实填写《中小企业声明函》的行为，属于提供虚假材料谋取中标、成交结果。最终，财政部门根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款的规定，对A公司罚款、列入不良记录名单并禁止A公司在二年内参加政府采购活动。
政府采购活动中，准确填写《中小企业声明函》至关重要，供应商应深入理解政策，避免不实填写，以确保政府采购政策的公正执行、促进中小企业的健康发展。对于不实填写行为，财政监督部门应依法通过合理的审查和处理机制，确保政府采购市场的公平竞争。