一、城际高速铁路与城市轨道新基建的基本格局
交通运输是城市发展的脉络，联通经济、政治、文化、社会等诸多方面，城际高速铁路与城市轨道是新基建的重要战略阵地。《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》于2020年3月12日，正式发布实施。这是我国城轨行业深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和十九大交通强国建设决策部署的重大举措。据统计，2020年初专项债发行大幅增长（已发行或披露具体发行计划的新增专项债合计规模约11232亿元），其中流向交通领域（收费公路、轨交、铁路、机场）合计1706亿元，比例高达15.2%。
在十三五期间，随着基础设施建设完善与人口红利释放，我国城轨交通客运积累了较为肥沃的市场土壤，具体如下图所示
①。十四五期间，我国将在国家战略的驱动下，城际高速铁路、轨道交通新基建领域是一片商业蓝海。对于法律服务来说，需要到该领域新基建法律服务的特殊问题，否则，难以适应新基建领域提出的新问题。
陕西省是西北经济地区增长的重要引擎，根据《中共陕西省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第二十章规定，需要提升基础设施现代化水平，其中，需要发展城市轨道交通网。完善西安轨道交通网络规划布局，推进“多轨有效衔接”“多网有机融合”，提升轨道交通网络运营能力和服务水平。有序推动西安城市轨道交通规划项目建设，适度推进城市轨道交通向中心城区外围延伸，支持有需求的市（区）优先推动地面公共交通发展，提升地面公共交通出行分担率。到2025年，西安轨道交通运营里程达到422公里。
从上述政策中可以看到，交通强省战略是项系统性工程，发展该领域需要软件与硬件的共同发展，即交通服务、交通企业形象管理、基础设施、物流等齐头并进，同时，随着交通运输产生的各类信息的聚集与叠加，有序管理数据、建立数据中心、维护网络安全、提高数据管理质效、云数据服务与管理等，对于发展交通运输网络具有战略意义。
二、城际高速铁路与城市轨道运营法律合规风险分析
（一）整体概述
大规模的交通基础设施建设意味着更多利益相关方、市场主体参与到项目上下游的建设、管理、运营等环节，风险数量、类型都有所增加。
首先，城市轨道交通发展涉及到的商业版图及其对应的部门法、部门规章等。如《道路交通安全法》《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《陕西省公路条例》《陕西省道路交通安全法实施条例》《西安市城市轨道交通条例》等。
其次，新基建是在传统问题上进行了升级和巩固，除了在交通道路规模、投入资金等方面有所扩大，更是新增智能化、数字化技术，包括自动驾驶、车路协同等内容，与物流、仓储、电商紧密结合。例如，数字合规管理，需要在收集阶段关注收集个人信息要得到客户授权，尤其是敏感信息不能违规收集；信息管理不得随意泄露个人信息或利用数据进行对外交易等。自2021年8月20日《个人信息保护法》颁布以来，我国对个人信息保护进入法治化、规范化阶段。
此外，对于道路交通铺设后，存在的运输过程风险，仍然要纳入到合规动态管理框架中，例如，遵照《道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理办法》《交通运输部办公厅关于贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神切实加强道路运输安全监管工作的通知》《交通运输部办公厅关于贯彻落实交通运输行业标准<营运客车安全技术条件>（JT/T1178.1—2018）落实工作的通知》等有关规定，提高路面管理的效率，保障交通运输安全，不因管理面宽、管理人多、管理量大、服务外包等复杂、疑难、繁杂的事情，放松交通合规管理，提高了事后救济的隐患、增加交通运营的风险等。
（二）可视化分析
在本文写作中，为了更好地呈现出城际高速铁路和城市轨道交通中存在的法律问题，笔者选取“open law数据库”“北大法宝”中的有关数据进行可视化分析，以下是不同关键词得出的分析结果：
1.关键词：城际高速
通过openlaw数据呈现出以下特征：（1）中部、东部与沿海地区争议较多，内陆、经济相对欠发达地区案件数量整体较少；（2）案件数量自2016年以后至2018年增长较快，此前较少，此后有所滑落，此类纠纷与国家、行业政策有一定关系；（3）案由名目覆盖行政、民事以及刑事，按照该数据库的分类标准，包括行政主体（最高：194），合同、无因管理、不当得利纠纷（128），侵权责任、物权纠纷、行政行为、侵犯财产罪、贪污贿赂罪、妨害社会管理秩序罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等。具体如以下图表所示：
2.关键词：城市轨道交通
通过openlaw数据库比较分析，我们发现此类数据具有以下特征：（1）自2013年以来呈现出逐年上涨的趋势，2021年有所回落；（2）排名前四的openlaw案由是行政主体，合同、无因管理、不当得利纠纷，劳动争议、人事争议，分别对应的数量是16113、3272、1998、1169，行政行为其他纠纷数量较少，均在1000以下；（3）判决结果较为复杂，不支持（68.73%）、完全支持（14.4%）、部分支持（8.3%）、撤销（0.45%）等。
3.关键词：轨道交通
通过北大法宝可视化数据库分析，笔者输入“城际高速”并未发现有关数据，输入“轨道交通”后呈现出的数据有以下特征：（1）案件自2012年以来呈现出逐年上涨的趋势，2021年有所回落；（2）民事案由占据绝大部分，刑事、行政比例较少；（3）沿海地区、经济发达地区争议较多。具体如下图所示：
综合上述三组数据，我们发现涉及到城际高速铁路、城市轨道交通的数据呈现出案件覆盖了民事、行政、刑事等，并且与“行政主体”有关的纠纷名列前茅，说明在此类纠纷中，行政主体、政府行为等在实践中出现了较大争议，超出了预期。这也充分说明面对纠纷，无论是市场主体、政府机关等，均应当在参与新基建过程中，培育合规合法的意识、文化以及有关制度等，完善法律服务、优化合规体系，真正激发新基建的市场活力，节约争议解决成本、优化争议解决成果。
三、优化新基建法律服务的建议
（一）整合律所专业资源，成立专委会
成立新基建专委会不等于成立“松散”的专业联盟，以杂糅了传统法律事务部门的律师，而是有机整合，即将专业化聚焦到“新基建”领域，针对性解决新基建领域和其他传统法律事务的特殊性，这就需要三个体系化的支撑，即管理体系、专业体系、服务体系。
从律所内部对人力资源的有效管理来看，管理体系是新基建专委会成立后成员律师的有效管理，无论是团队、独立律师、兼职律师，其需要有效解决客户提出的新基建专业问题并获得“按劳分配”。管理体系是嵌套在律所专委会管理框架内，由于其专业性、复杂性较高，需要更有效的管理体系与配套的薪酬分配体系保障律师工作成效；从客户角度来看，管理体系有效性解决了多头对接的问题，实现律所统一对外的格局。
专业体系是新基建法律服务的核心环节，新基建法律面向的是长链条、纵横深入的复杂新基建关系，法律服务跨越多个部门法，专业体系是新基建业务合法、合规与保障项目稳定、安全的基石。对于每一项新基建业务而言，需要搭建一体化的专业体系以适应项目的需要，单一在某一环节的知识具有一定局限性、短视性，难以联通全流程新基建法律服务，存在一定隐患，遗漏业务建设中细节。
例如，城际铁路建设过程中，上游主要是设计咨询、原材料选择、招投标等；中游主要是以轨道交通建设为主，覆盖土地、建筑、车体、机电等具体项目，根据我国交通部提出的《交通运输领域新型基础设施建设行动方案（2021—2025年）》（以下简称《方案》），到2025年，打造一批交通新基建重点工程，形成一批可复制推广的应用场景。关于轨道交通的主要内容包括了智慧公路建设行动，包括基础设施检测监测、评估预警、隧道群结构灾害、自然或周边环境监测预警、应急处置技术应用等。
服务体系具有跨机构、跨学科以及跨时空等特质。新基建法律服务体系是以新基建业务为核心而非为了法律服务而提供法律服务，因此，法律、科技、技术等不同学科、专业需要有机融合服务于新基建业务本身，通过有序分工、有机整合、有效服务来实现发展业务的目标，避免顾此失彼、本末倒置。
服务体系是管理体系、知识体系的外在表现形式，没有服务体系的管理与知识都是空中楼阁，不仅导致虚增成本和费用，加重新基建决策负担，亦难以适应新基建对法律市场提出的专业需求、合规性需求，不同专业服务难以形成合力来优化新基建项目。
（二）联动民刑业务部门，深度地参与
相比于新基建项目的施工方、监理方或其他具体参与业务的专业人士，法律人往往被看作是“门外汉”，这就导致新基建中法律人参与的是合同审查，真正的业务风险点、合规风险点难以为我们通过文本审查发现。为了解决类似的隔靴搔痒的问题，需要法律部门安排好工作时间，就合同条款与业务人员进行充分地沟通，明白专业条款所对应的业务内容、潜在风险等，让合同的流畅度、权利义务与企业发展所需要的流畅度高度吻合。简言之，不能简单地将法律审查等同于业务风险管理。这背后的法律基础在于将合规风险管理渗透到业务中，法律审查作为载体、真正的合规审查贯通在业务管理、合同审查、风险识别、过程监督等整个过程中，实现新基建项目建设的合规、合法、稳健。
此外，实践中出现了不少企业盲目参与新基建前期项目，导致后期难以参与项目招投标的问题，错失真正的商业机会、事与愿违
②。对企业来说，不论参与新基建项目的哪个阶段，都建议将其商业目的与律师进行充分地沟通，将法律知识渗透在商业管理中，也要保持商业交易的独立性，避免顾此失彼，有助于实现商业层面的战略目标。
（三）全流程法律合规，紧锣密鼓布局
通过上文可视化分析，传统轨道交通、城际高速等领域的争议呈现出性质复杂、结果多元、业务越多争议越多、利益相关者多元等特质，这为新基建领域我们即将面对的问题奠定了一定的研究基础。一方面，我们需要将现有基建法律问题、合规管理思路进行提炼与分析，为后续新基建法律服务奠定经验、知识基础，另一方面，我们需要关注新基建建设过程中，国家出台的新政策、法规、以及地方规范性文件，以及合规要点，将新旧结合到法律服务中，实现法律、合规服务的全流程化。
此外，由于行政主体纠纷较多，这意味着无论是政府、市场主体、领导者、员工，均需要在参与新基建过程中关注到工作中的法律风险、合规风险，更好地优化新基建流程，成就高质量发展。
注释：
① 中国城市轨道交通协会，https://www.camet.org.cn/，2021年10月13日最后访问。
② 新基建项目多数仍由政府部门或国有企业主导，根据政府采购、招投标方面的法律规定，为项目前期准备提供咨询服务的潜在承包商（下称“前期服务单位”），可能会丧失项目后续实体工作的投标资格或在投标报价时受到直接影响，进而整体商务安排最终落空或受到严重影响。参见 赵显龙 林嘉等：《新基建合规指南系列（一）：为项目前期准备工作提供咨询服务的单位，能否参与项目后续工作的投标？》，金杜研究院，2021年3月24日。
交通运输是城市发展的脉络，联通经济、政治、文化、社会等诸多方面，城际高速铁路与城市轨道是新基建的重要战略阵地。《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要》于2020年3月12日，正式发布实施。这是我国城轨行业深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和十九大交通强国建设决策部署的重大举措。据统计，2020年初专项债发行大幅增长（已发行或披露具体发行计划的新增专项债合计规模约11232亿元），其中流向交通领域（收费公路、轨交、铁路、机场）合计1706亿元，比例高达15.2%。
在十三五期间，随着基础设施建设完善与人口红利释放，我国城轨交通客运积累了较为肥沃的市场土壤，具体如下图所示
①。十四五期间，我国将在国家战略的驱动下，城际高速铁路、轨道交通新基建领域是一片商业蓝海。对于法律服务来说，需要到该领域新基建法律服务的特殊问题，否则，难以适应新基建领域提出的新问题。
陕西省是西北经济地区增长的重要引擎，根据《中共陕西省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》第二十章规定，需要提升基础设施现代化水平，其中，需要发展城市轨道交通网。完善西安轨道交通网络规划布局，推进“多轨有效衔接”“多网有机融合”，提升轨道交通网络运营能力和服务水平。有序推动西安城市轨道交通规划项目建设，适度推进城市轨道交通向中心城区外围延伸，支持有需求的市（区）优先推动地面公共交通发展，提升地面公共交通出行分担率。到2025年，西安轨道交通运营里程达到422公里。
从上述政策中可以看到，交通强省战略是项系统性工程，发展该领域需要软件与硬件的共同发展，即交通服务、交通企业形象管理、基础设施、物流等齐头并进，同时，随着交通运输产生的各类信息的聚集与叠加，有序管理数据、建立数据中心、维护网络安全、提高数据管理质效、云数据服务与管理等，对于发展交通运输网络具有战略意义。
二、城际高速铁路与城市轨道运营法律合规风险分析
（一）整体概述
大规模的交通基础设施建设意味着更多利益相关方、市场主体参与到项目上下游的建设、管理、运营等环节，风险数量、类型都有所增加。
首先，城市轨道交通发展涉及到的商业版图及其对应的部门法、部门规章等。如《道路交通安全法》《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《陕西省公路条例》《陕西省道路交通安全法实施条例》《西安市城市轨道交通条例》等。
其次，新基建是在传统问题上进行了升级和巩固，除了在交通道路规模、投入资金等方面有所扩大，更是新增智能化、数字化技术，包括自动驾驶、车路协同等内容，与物流、仓储、电商紧密结合。例如，数字合规管理，需要在收集阶段关注收集个人信息要得到客户授权，尤其是敏感信息不能违规收集；信息管理不得随意泄露个人信息或利用数据进行对外交易等。自2021年8月20日《个人信息保护法》颁布以来，我国对个人信息保护进入法治化、规范化阶段。
此外，对于道路交通铺设后，存在的运输过程风险，仍然要纳入到合规动态管理框架中，例如，遵照《道路运输车辆燃料消耗量检测和监督管理办法》《交通运输部办公厅关于贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神切实加强道路运输安全监管工作的通知》《交通运输部办公厅关于贯彻落实交通运输行业标准<营运客车安全技术条件>（JT/T1178.1—2018）落实工作的通知》等有关规定，提高路面管理的效率，保障交通运输安全，不因管理面宽、管理人多、管理量大、服务外包等复杂、疑难、繁杂的事情，放松交通合规管理，提高了事后救济的隐患、增加交通运营的风险等。
（二）可视化分析
在本文写作中，为了更好地呈现出城际高速铁路和城市轨道交通中存在的法律问题，笔者选取“open law数据库”“北大法宝”中的有关数据进行可视化分析，以下是不同关键词得出的分析结果：
1.关键词：城际高速
通过openlaw数据呈现出以下特征：（1）中部、东部与沿海地区争议较多，内陆、经济相对欠发达地区案件数量整体较少；（2）案件数量自2016年以后至2018年增长较快，此前较少，此后有所滑落，此类纠纷与国家、行业政策有一定关系；（3）案由名目覆盖行政、民事以及刑事，按照该数据库的分类标准，包括行政主体（最高：194），合同、无因管理、不当得利纠纷（128），侵权责任、物权纠纷、行政行为、侵犯财产罪、贪污贿赂罪、妨害社会管理秩序罪、危害公共安全罪、破坏社会主义市场经济秩序罪等。具体如以下图表所示：
2.关键词：城市轨道交通
通过openlaw数据库比较分析，我们发现此类数据具有以下特征：（1）自2013年以来呈现出逐年上涨的趋势，2021年有所回落；（2）排名前四的openlaw案由是行政主体，合同、无因管理、不当得利纠纷，劳动争议、人事争议，分别对应的数量是16113、3272、1998、1169，行政行为其他纠纷数量较少，均在1000以下；（3）判决结果较为复杂，不支持（68.73%）、完全支持（14.4%）、部分支持（8.3%）、撤销（0.45%）等。
3.关键词：轨道交通
通过北大法宝可视化数据库分析，笔者输入“城际高速”并未发现有关数据，输入“轨道交通”后呈现出的数据有以下特征：（1）案件自2012年以来呈现出逐年上涨的趋势，2021年有所回落；（2）民事案由占据绝大部分，刑事、行政比例较少；（3）沿海地区、经济发达地区争议较多。具体如下图所示：
综合上述三组数据，我们发现涉及到城际高速铁路、城市轨道交通的数据呈现出案件覆盖了民事、行政、刑事等，并且与“行政主体”有关的纠纷名列前茅，说明在此类纠纷中，行政主体、政府行为等在实践中出现了较大争议，超出了预期。这也充分说明面对纠纷，无论是市场主体、政府机关等，均应当在参与新基建过程中，培育合规合法的意识、文化以及有关制度等，完善法律服务、优化合规体系，真正激发新基建的市场活力，节约争议解决成本、优化争议解决成果。
三、优化新基建法律服务的建议
（一）整合律所专业资源，成立专委会
成立新基建专委会不等于成立“松散”的专业联盟，以杂糅了传统法律事务部门的律师，而是有机整合，即将专业化聚焦到“新基建”领域，针对性解决新基建领域和其他传统法律事务的特殊性，这就需要三个体系化的支撑，即管理体系、专业体系、服务体系。
从律所内部对人力资源的有效管理来看，管理体系是新基建专委会成立后成员律师的有效管理，无论是团队、独立律师、兼职律师，其需要有效解决客户提出的新基建专业问题并获得“按劳分配”。管理体系是嵌套在律所专委会管理框架内，由于其专业性、复杂性较高，需要更有效的管理体系与配套的薪酬分配体系保障律师工作成效；从客户角度来看，管理体系有效性解决了多头对接的问题，实现律所统一对外的格局。
专业体系是新基建法律服务的核心环节，新基建法律面向的是长链条、纵横深入的复杂新基建关系，法律服务跨越多个部门法，专业体系是新基建业务合法、合规与保障项目稳定、安全的基石。对于每一项新基建业务而言，需要搭建一体化的专业体系以适应项目的需要，单一在某一环节的知识具有一定局限性、短视性，难以联通全流程新基建法律服务，存在一定隐患，遗漏业务建设中细节。
例如，城际铁路建设过程中，上游主要是设计咨询、原材料选择、招投标等；中游主要是以轨道交通建设为主，覆盖土地、建筑、车体、机电等具体项目，根据我国交通部提出的《交通运输领域新型基础设施建设行动方案（2021—2025年）》（以下简称《方案》），到2025年，打造一批交通新基建重点工程，形成一批可复制推广的应用场景。关于轨道交通的主要内容包括了智慧公路建设行动，包括基础设施检测监测、评估预警、隧道群结构灾害、自然或周边环境监测预警、应急处置技术应用等。
服务体系具有跨机构、跨学科以及跨时空等特质。新基建法律服务体系是以新基建业务为核心而非为了法律服务而提供法律服务，因此，法律、科技、技术等不同学科、专业需要有机融合服务于新基建业务本身，通过有序分工、有机整合、有效服务来实现发展业务的目标，避免顾此失彼、本末倒置。
服务体系是管理体系、知识体系的外在表现形式，没有服务体系的管理与知识都是空中楼阁，不仅导致虚增成本和费用，加重新基建决策负担，亦难以适应新基建对法律市场提出的专业需求、合规性需求，不同专业服务难以形成合力来优化新基建项目。
（二）联动民刑业务部门，深度地参与
相比于新基建项目的施工方、监理方或其他具体参与业务的专业人士，法律人往往被看作是“门外汉”，这就导致新基建中法律人参与的是合同审查，真正的业务风险点、合规风险点难以为我们通过文本审查发现。为了解决类似的隔靴搔痒的问题，需要法律部门安排好工作时间，就合同条款与业务人员进行充分地沟通，明白专业条款所对应的业务内容、潜在风险等，让合同的流畅度、权利义务与企业发展所需要的流畅度高度吻合。简言之，不能简单地将法律审查等同于业务风险管理。这背后的法律基础在于将合规风险管理渗透到业务中，法律审查作为载体、真正的合规审查贯通在业务管理、合同审查、风险识别、过程监督等整个过程中，实现新基建项目建设的合规、合法、稳健。
此外，实践中出现了不少企业盲目参与新基建前期项目，导致后期难以参与项目招投标的问题，错失真正的商业机会、事与愿违
②。对企业来说，不论参与新基建项目的哪个阶段，都建议将其商业目的与律师进行充分地沟通，将法律知识渗透在商业管理中，也要保持商业交易的独立性，避免顾此失彼，有助于实现商业层面的战略目标。
（三）全流程法律合规，紧锣密鼓布局
通过上文可视化分析，传统轨道交通、城际高速等领域的争议呈现出性质复杂、结果多元、业务越多争议越多、利益相关者多元等特质，这为新基建领域我们即将面对的问题奠定了一定的研究基础。一方面，我们需要将现有基建法律问题、合规管理思路进行提炼与分析，为后续新基建法律服务奠定经验、知识基础，另一方面，我们需要关注新基建建设过程中，国家出台的新政策、法规、以及地方规范性文件，以及合规要点，将新旧结合到法律服务中，实现法律、合规服务的全流程化。
此外，由于行政主体纠纷较多，这意味着无论是政府、市场主体、领导者、员工，均需要在参与新基建过程中关注到工作中的法律风险、合规风险，更好地优化新基建流程，成就高质量发展。
注释：
① 中国城市轨道交通协会，https://www.camet.org.cn/，2021年10月13日最后访问。
② 新基建项目多数仍由政府部门或国有企业主导，根据政府采购、招投标方面的法律规定，为项目前期准备提供咨询服务的潜在承包商（下称“前期服务单位”），可能会丧失项目后续实体工作的投标资格或在投标报价时受到直接影响，进而整体商务安排最终落空或受到严重影响。参见 赵显龙 林嘉等：《新基建合规指南系列（一）：为项目前期准备工作提供咨询服务的单位，能否参与项目后续工作的投标？》，金杜研究院，2021年3月24日。