企业国有产权无偿划转法律实务分析

企业国有产权无偿划转是国有资产转移的一种特殊形式，政府部门、事业单位、国有独资、国有全资企业常将此种方式用于调整国有企业产权结构、整合区域资源等领域。无偿划转对划转双方的主体资格进行了严格限定，划转行为需经国资主管部门批准后才能操作，具有一定的行政性。
目前，国有企业产权的无偿划转主要适用依据有《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《企业国有产权无偿划转工作指引》、《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》、《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》、《上市公司国有股权监督管理办法》等。因此，国有企业进行无偿划转的程序与批准实际上已有明确规定，故对于有关的大部分事项照章办事即可，但仍有部分重要问题在实践中仍有待厘清。
一、关于国有产权无偿划转适用的主体及范围
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》及《关于促进企业国有产权流转有关事项的通知》的相关规定，国有产权无偿划转的主体一般包括政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司及国有独资企业、国有独资公司、国有事业单位投资设立的一人有限责任公司及其再投资设立的一人有限责任公司。国有全资企业之间或国有全资企业与国有独资企业、国有独资公司之间，经双方全体股东一致同意，其所持股权可以实施无偿划转。
另，国务院国资委于2022年5月16日发布的《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》（国资发产权规【2022】39号）第五条规定明确了国有控股、实际控制企业内部实施重组整合，经国家出资企业批准，该国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。
对于股权以外的资产能否在主体适格的国有企业之间进行无偿划转？对此，《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第二十一条规定：“企业实物资产等无偿划转参照本办法执行。”从无偿划转的适用主体范围与制度目的看，笔者认为，“国有产权”之概念应被扩大解释到国有实物资产等，且结合实践案例，无形资产、债权等资产也应可归于“等”的范畴而允许进行无偿划转。
二、国有产权无偿划转的操作流程
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《企业国有产权无偿划转工作指引》之规，国有产权无偿划转的具体操作流程如下：
（一）为确保国有产权无偿划转事项能够高效、有序地推荐，划转双方可在项目启动前组建项目班子，专人、专项对接与划转事项有关的各项工作。
（二）划转双方应就企业国有产权无偿划转做好可行性研究。
（三）划转双方应当在可行性研究的基础上，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
（四）划入方（划出方）为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。划入方（划出方）为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。
（五）划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。涉及职工安置的，划出方应制定职工安置方案，并履行职代会决策程序。
（六）划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。
（七）划转双方协商一致后，应当签订企业国有产权无偿划转协议。划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。
三、国有产权无偿划转的具体批准权限
依据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《上市公司国有股权监督管理办法》、《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》之相关规定，企业国有产权无偿划转的具体批准权限为：
（一）企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准；
（二）企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准；
（三）实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或者子企业持有，由同级国资监管机构和主管部门分别批准；
（四）下级政府国有资产监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子公司持有，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准；
（五）企业国有产权的所出资企业内部无偿划转的，由所出资企业批准并抄送同级国资监管机构；
（六）国有股东所持上市公司股份在本企业集团内部进行的无偿划转、非公开协议转让事项由国资出资企业负责审批。除此情形之外，其他由国有资产监督管理机构审核批准；
（七）国有资本投资、运营公司之间的非上市企业产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项由国有资本投资、运营公司试点企业按照国有产权管理规定审批。
四、国有产权无偿划转涉及的部分实务问题
（一）国有产权无偿划转是否需要资产评估？
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等规定，国有产权无偿划转，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资情况作为国有产权无偿划转的依据，无需进行资产评估。
但若划转资产用于实缴公司注册资本并引起实收资本变动，对于用于实缴的部分应当进行评估。若未进行评估直接按照划转时的审计或清产核资结果记入实收资本，则存在有失公允的可能，公司、公司其他股东或者债权人可以请求对该部分资产进行评估，若评估价值低于认缴资本的，出资人易被认定为未全面履行出资人义务并承担相应责任。
（二）有限责任公司的国有产权无偿划转是否适用《公司法》有关股东优先购买权的规定？
《公司法》第七十一条第三款规定的其他股东优先购买权针对的是股东对外转让股权的情形。但国有股权无偿划转并非股权转让，而是一般由主管政府部门、地方国资部门或者国家出资企业以“行政命令”的方式决定，且具有特定的划出、划入方，故其他股东对国有产权无偿划转不具有优先购买权。
为避免歧义，国有企业可在合作设立或对外投资公司时，在公司章程的股权转让条款明确约定“根据国有资产无偿划转规定向股东以外的人转让股权的，不适用关于股权转让的一般性规定”。
（三）国有产权无偿划转涉及的债务处置问题
国有产权划出方如不能按期足额偿债，其债权人就可能对该无偿划转提出异议，进而要求国有产权划入方承担连带责任或者赔偿责任，且国有产权划入方并不能以并非债权合同主体为由而免责，人民法院可能认定国有产权划入方接受划转产权存在过错，应承担侵权责任；同时，债权人还可依据公司股东滥用权利损害债权人之依据就作出国有产权划转决定的股东提出赔偿请求；若划转行为将严重影响划出方偿债能力，债权人可依照《民法典》第五百三十八条之规定，申请法院撤销无偿划转行为。
若债权人为金融机构，划出方在签订各类融资、借款合同及相关担保合同中往往会有公司发生重大资产处置的，需经合同相对方同意、实际控制人或控股股东发生变更的，需经合同相对方同意等类似约定，在进行无偿划转时划出方应当遵守当初签订的合同约定积极与债权人协调取得其同意，否则将面临违约风险。
若划出方已经发行债券，则应按照《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》及《银行间债券市场非金融企业债务融资工具信息披露规则》等债券市场自律规则指引等相关规定，在债务融资工具存续期间，如实施无偿划转并可能导致发行人（划出方）净资产减少单次超过最近一期经审计净资产的10%、丧失对重要子公司实际控制权、拟进行重大资产重组等情形的，应当召集债券持有人会议，及时、全面披露相关信息，且披露时间不晚于企业在证券交易所、指定媒体或其他场合公开披露的时间，并说明事项的起因、目前的状态和可能产生的影响。如未及时召开债券持有人会议审议无偿划转事项的，极有可能发生因债权人原因导致无偿划转被迫终止。倘若无偿划转事项在实施前未妥善处理与债权人的关系导致国有企业发生违约事项，或将拉低发行人信用评级，影响整个融资事项。
（四）上市公司国有产权无偿划转是否属于“股票减持”的情形？
依据深/沪交易所2017年发布的《上市公司股东及董事、监事、高级管理人员减持股份实施细则》第二条、第四条、第五条、第六条之规定，减持系指大股东、特定股东、董监高人员在二级市场通过集中竞价交易、大宗交易、协议转让方式将股份予以有偿出让的行为，股票减持存在交易对价，但国有产权无偿划转不存在交易对价；国有资产无偿划转只存在于政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司等主体之间；而股票减持行为的交易双方没有限定具体主体，可以在自然人之间，法人之间，也可以在自然人与法人之间进行。故上市公司国有产权无偿划转不属于“股票减持”的情形。
（五）因国有产权划转发生的纠纷应如何定性？
因国有产权划转发生的纠纷应根据不同法律关系分别定性。根据《最高人民法院关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》，因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人不服政府及其所属主管部门依据有关行政法规作出的调整、划转企业国有资产决定，向人民法院提起行政诉讼，凡符合法定起诉条件的，人民法院应予受理。故划转双方在国有资产无偿划转过程中发生纠纷的，应当提交审批或主管部门解决，视情况可提起行政诉讼。但如果国有产权无偿划转事项存在损害债权人利益的情形，债权人则可以依据《民法典》第五百三十八条规定主张撤销权，此时案件性质应属民事纠纷。