监刑衔接过程中的职权管辖划分和程序对接问题探析

摘 要：从狭义上理解，监刑衔接就是指监察机关在职务犯罪案件调查终结后将案件移送检察机关审查起诉的程序对接，亦即监察委调查程序与检察机关刑诉程序之间的衔接——调查终结后案件如何进入下一个程序？而从广义上理解，除了包含上述内容以外，还应涵盖监察委与其他刑事案件侦查机关的职权划分问题，即哪些案件由监察委管辖，哪些案件由侦查机关管辖？狭义上的监刑衔接，目前需要刑事诉讼法的修改予以配套完善，而广义上包括职权管辖划分以及明确划分后如何处理等问题，曾引起多方探讨但一直没有权威的、公开的规范性文件让这一问题达成一致的意见。随着监察体制改革的全面推进，上述的所有问题必须有一个明确的答案。
关键词：职权管辖 程序衔接 人权保障
引言
《中华人民共和国监察法》已经颁布实施，《刑事诉讼法》也正在紧锣密鼓地修订，在这个时间节点，《监察法》和《刑事诉讼法》的衔接成为值得探讨但争议仍然比较大的问题。在职权管辖层面，各地公安机关已经将原由自己管辖的部分案由转自监察机关管辖，实现职能分工；在程序衔接层面，《刑事诉讼法》修订的一审稿和二审稿都已经公之于众，对于监刑衔接也做出了相应的规定，但是诸多问题仍未妥善解决或者解决路径亟待商榷。笔者认为，现行法律规定并不明确，导致各地在实操层面仍存在一定差异，而监刑程序的衔接和职权管辖的明确划分关乎人权保障等根本性的重大问题，规则的制定必须慎之又慎。本文拟从广义的角度就这两个问题分别探讨，并提出若干可行性的意见。
一、监察机关与侦查机关职权管辖划分的问题
随着“监察全覆盖”的推进，较之原检察机关职务犯罪侦查权，监察机关的调查权范围扩张已经成为必然趋势。但是，实践中一些争议也随之产生，我参与办理或经历了三个案例几乎都遇到了同一个问题——面对职权管辖出现交叉甚至冲突，不同的地方出现了完全不同的处理方式，究竟怎样适用才能达到司法（监察）资源的有效配置，才能将打击犯罪和保障人权达至平衡？
（一）引发问题的三个典型案例
案例一：
此案是尚权所王耀刚律师办理的案件，公安机关以非法经营罪将犯罪嫌疑人立案侦查，侦查过程中变更罪名为利用影响力受贿罪，侦终后移送审查起诉、起诉、审判各个环节均认定利用影响力受贿罪。当时由于同案另一主犯同时涉嫌非法经营罪和利用影响力受贿罪，公安机关以并案侦查有利于案件侦办为由，适用《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》（以下简称“《六部委规定》”）第一条、第三条的规定，将两个案件并案侦查。公安机关如此操作是否合法？法院完全以公安机关调取的涉嫌职务犯罪的证据作为定罪量刑的根据是否合法？这个案件还可以衍生出来一些问题——一些事实本来就涉及罪名的想象竞合或者法律适用方面此罪彼罪本身就存在一定争议，如果侦查机关以非法经营罪起诉，之后程序的各参与方如公诉机关、一审法院、二审法院是否可以直接改变定性为利用影响力受贿罪？这个问题发端于反贪部门转隶之前，随着监察体制改革的推进，这一问题并不会立即消逝，而会换一种形式重新进入实务人员的视野。
案例二：
监察委调查某村委会主任涉嫌受贿罪和职务侵占罪，移送起诉后公诉机关认为监察委无权调查职务侵占罪，需要变更案由为受贿罪和贪污罪，否则将职务侵占罪的案由移送公安机关处理。这个问题发生于《监察法》实施之前，但现在《监察法》已经给予了一个明确的答案——只要该人同时涉嫌受贿罪和职务侵占罪，监察委有权调查该类案件，因此，上述监察委面临的问题已经足以化解。但另一个问题又会随之产生——监察委是否有权调查该村委会主任单纯的职务侵占犯罪案件？亦即村委会主任如果仅仅实施了职务侵占犯罪行为，是否可以成为被监察调查的对象？这一问题目前被实务部门绝大多数监察人员认为没有疑问，但接下来笔者将会表明，这一问题并没有大家“想当然”认为的那么简单。
案例三：
这是刑辩律师在扫黑除恶大背景下普遍担心的一个问题，未来公安机关会不会以涉黑组织成员涉嫌特别重大贿赂犯罪为由让律师需经批准才能会见？如果主罪是涉黑，该人又同时涉嫌特别重大贿赂，相关涉案人员应该在看守所还是留置场所？律师是否可以介入案件办理？近期，我们已经开始遭遇这类案件，有侦查机关已经开始以涉嫌特别重大贿赂犯罪为由拒绝律师的会见申请，但没有提供任何证据或材料。2018年8月31日，全国律协举行新闻发布会上，全国律协维护律师执业权利中心副主任高子程介绍，近期涉黑和涉众等案件在侦查阶段出现了限制律师会见的趋势。…今年开始的扫黑除恶专项行动中，对于一些涉黑案件，律师的会见权也无法得到保障。[1]这显然已经侵犯了当事人会见律师的基本刑事诉讼权利。而且类似情况不仅发生在涉黑案件，普通刑事案件当事人也会遭遇如此方式被变相剥夺辩护权。
上述三个案例几乎同时指向了一个根本性的问题——监察委办案类型及其职权范围的周延性究竟有多广？这一职权范围是否可以被其他公权力机关所利用甚至僭越？
（二）三个案例呈现的问题之成因分析
这类问题的出现，笔者认为存在以下几个方面的原因：
1、监察权主体并未实现准确定位，各类规范性文件或其释义之间存在一定的冲突。
根据《宪法》和《监察法》对监察权力的定位，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员（以下称“公职人员”）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。《监察法》第十五条及其释义对于“公职人员”的解释规定较为明确，但是也隐藏若干问题，从各方信息源来看，一些对《监察法》条文的解读仍然存在矛盾，最为典型的就是村集体经济组织从事管理工作的人员如果单纯涉嫌职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿犯罪等行为是否可以由监察委进行管辖？表面上看这个问题似乎并不成为问题，因为《监察法》第十五条在第（五）项很明确地将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察范围，但是不同信息源分别释放出不同的信号，又让这一问题变得比较棘手。从以下四方面的信息源我们可以发现其中的矛盾点：
（1）《监察法》第十一条第（二）项规定监察委可以“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；”其中并没有列明挪用资金、职务侵占和非国家工作人员受贿行为，其中的“等”字究竟是作为等内理解还是等外理解，没有任何法律或司法解释予以规定，而如果作等外理解，外延的范围有多大又成为一个问题。
（2）《国家监察委员会管辖规定（试行）》[2]明确提到“职务侵占罪”、“挪用资金罪”、“非国家工作人员受贿罪”也被囊括在88项监察委管辖的罪名中。但是，首先该文件的真实性难以被证实，如果系内部文件，以其规范公权力的运行有违法律的公开性原则；其次是该文件在体系归纳上本身就存在问题，因为基层群众性自治组织包括村民委员会和居民委员会，其管理人员如果是在从事公务，就具有公职人员的身份，如果从事的是组织内部的行为，那么就不具有公职人员的身份，其本身就不可能触犯职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪这类罪名，因为从根本上说该人员本身就并不是以公职人员的身份在实施该犯罪行为。
（3）中纪委和国家监察委法规室编写的《<监察法>释义》中认为：“监察对象的范围，是所有行使公权力的公职人员。…判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。[3]“本条第五项规定的是基层群众性自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释，这里的‘从事管理’，主要是指：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。”[4]上述七项内容与2000年4月29日《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》的条文列举高度一致，该条文对村基层组织人员被认定“国家工作人员”做出了列举，仅在第“（7）”项存在变化，之前的表述为“（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。”这一表述表面上看可以做如此解读——协助国家机关从事管理工作以外的管理工作并不是以“公职人员”的身份在从事，因此并不受监察机关的管辖。但是，相反的理解同样存在一定的合理性——《释义》中“主要是指”四个字代表列举的七种情形并非是一种封闭式的囊括，从而导致基层群众性自治组织中从事任何管理工作的人员均可以被认定为“公职人员”。
（4）根据笔者与监察机关实务部门的人员沟通，现在司法实践中，大量村委会主任单纯涉嫌职务侵占犯罪的行为已经开始由监察机关调查，其想当然地认为《监察法》第十五条将基层群众性自治组织管理人员作为监察对象，那么监察委管辖该对象的所有职务犯罪案件就不存在争议。
2、过渡期对于职权管辖界定及其程序规定仍然较为模糊。
现在监察体制改革仍处于过渡期，刑诉法关于检察机关自侦的相关法条已经停止适用，职权管辖出现交叉和冲突、头绪难以厘清的现状不可避免。未来立法牵一发而动全身，我们先参考一下现行规范失效前的主要规定：
（1）《六部委规定》第1条规定，公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。
（2）《六部委规定》第3条规定，具有下列情形之一的，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理：（一）一人犯数罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；（四）多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。
（3）《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第十二条规定，人民检察院侦查直接受理的刑事案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。
（4）《公安部办理刑事案件程序规定》第二十八条规定，公安机关侦查的刑事案件涉及人民检察院管辖的案件时，应当将属于人民检察院管辖的刑事案件移送人民检察院。涉嫌主罪属于公安机关管辖的，由公安机关为主侦查；涉嫌主罪属于人民检察院管辖的，公安机关予以配合。
可见，在之前的规定中都奉行“谁办主罪谁管辖”的原则，同时要求另一机关予以配合。而我们去看看《监察法（草案）》，就会发现完全不一样的情况。
《监察法（草案）》第一稿第三十五条拟规定：
“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关等国家机关在工作中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。
被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”
从措辞上，我们可以看出立法者对于监察委行使调查权进行了很大范围的扩张，直接规定职务犯罪无论是主罪还是从罪均由监察机关为主调查。但《监察法》从第二稿草案起，在措辞上发生了明显的松动，改为在第三十四条第二款拟规定“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”这“一般”两字将措辞软化了不少。笔者认为，第一稿如此表述必然有其深刻的原因，可能由于之前公安机关和检察机关职权管辖不明，导致大量案件在管辖上存在很大争议，比如一个案件以谁“为主”就各执己见，成为一个难以调和的矛盾。不可回避的是，办案利益冲突是导致职权管辖冲突的直接诱因。为了消除这些争议，直接就将争议案件全部归口监察机关。但第二稿“一般”二字的软化，可能出于监察机关办案成本的充分考虑，毕竟采取留置措施的办案成本要远远高于羁押性强制措施，也可能出于调查权力与侦查权力的平衡，立法原意不得而知。
此外还会出现的问题是：其一，“其他机关予以协助”的含义并不明确，协助的范围究竟提供单纯的信息、技术支持，还是同时立案侦查？如果同时立案侦查，相关人员就同时具备了被调查人和犯罪嫌疑人的双重身份，对其采取的羁押措施是否必须是留置还是可以被羁押在看守所？其二，有“一般”就会有“例外”，什么案件应当由公安机关为主侦查，监察机关予以协助？案件由监察（侦查）机关为主调查（侦查），应当由谁决定？
3、职权划分问题涉及犯罪嫌疑人的基本辩护权保障，因此引发高度关注。
表面上看，由于证据规格等要求基本一致，某类案件究竟由侦查机关侦查还是监察机关调查似乎无关紧要，但监察体制改革的背景下，进行管辖职权划分问题之所以较之《监察法》实施之前的检警职权管辖界分更引起社会各界的广泛关注，究其主要原因就在于犯罪嫌疑人基本辩护权利的保障。改革之前的各类案件，无论由检察机关还是公安机关立案侦查，相关人员都具有犯罪嫌疑人的身份，羁押性强制措施的采取一致，因此究竟由谁侦查，犯罪嫌疑人权利保障的内容是基本一致的。而在改革之后，由于在监察机关的调查程序中，并没有规定被调查人可以委托或聘请律师，因此在调查程序中被调查人辩护权的权利基础本身就没有被列入明文规定，也就很难实现律师会见、律师通信、律师代理申诉控告等辩护权外化的具体权利，这是区别于侦查程序的一重要方面。
由于监察调查所收集的证据具有直接进入刑事诉讼程序的效力，调查取证程序与侦查取证程序本身具有极大的相似性，加之被调查人被采取留置措施的状态又与刑事诉讼中的羁押性强制措施存在相似性，因此无可辩驳的是，被调查人确实有被保障获得类似于辩护权的基本权利的需求，也应当是现代国家人权保障的基本价值理念。这就是社会各界对监察权职权范围扩张限度的关注最为关键的理由。在目前的立法规定之下，监察程序中辩护权的缺位是不争的事实，如果监察权力的扩张没有限度，《刑事诉讼法》关于侦查阶段犯罪嫌疑人辩护权保障的条款就极有可能被别有用心地架空，社会各界所担心的正是如此。比如就像上文提到的案例一，如果监察机关以利用影响力受贿立案，而在随后刑事诉讼程序中均认定为非法经营犯罪，证据的法定效力姑且不论，令人担心的是，侦查机关会不会为阻挠律师会见而巧立名目将案件交由监察机关办理，是否可以认为变相侵害了该涉案人员的辩护权？
（三）关于职权管辖设置的几点建议
1、立法明确监察机关职权管辖范围。
笔者认为，可以从以下几个方面着手解决上述问题：
首先，应当赋予国家监察委制定公开规范性文件的权力。国务院被赋予制定行政法规的权力，最高人民法院、最高人民检察院被赋予制定司法解释的权力，而作为一府一委两院的重要组成部分的国家监察委，并没有被赋予制定任何公开性文件的权力，这与其宪法地位并不完全匹配，其制定的内部文件由于不具有公开规范性文件的效力，因此也难以形成对世性，也易导致内部解释权限的不当扩张，“谁来监督监督者”的困境也就难以破解。因此监察委制定规范性文件的“准立法权”应当被明文规定予以确立。
其次，监察委受理职务犯罪的职权范围必须由公开规范性文件予以明确，而非《监察法》做出如此模糊的规定，更不能以内部规范性文件的方式进行内部约束。由于涉及与公安机关的职权的明确划分，在刑事诉讼程序上进行衔接，所以应当由立法而非任何其他规范性文件的形式予以明确。
然后，通过立法明确“一般”的含义，明确“一般”之下的“例外”情况，明确在公安机关为主侦查的案件中相关人员是犯罪嫌疑人还是被调查人。笔者认为，就第三个问题，公安机关为主侦查的案件，应当适用《刑事诉讼法》，相关人员应当定位为犯罪嫌疑人，相应的辩护权受到《刑事诉讼法》的保护。
2、均衡人权保障，禁止以侦查职务犯罪为由限制会见。
关于公安以涉嫌特别重大贿赂犯罪为由不许可会见的问题，笔者认为监察委没有立案调查，公安机关就没有理由侦查职务犯罪案件并以此为由拒绝会见申请。这一理由应当被法律明文禁止。在律师不能介入监察调查的情况下，一旦监察委将该案件立案，公安机关就需要将案件移送监察委，而不能再自行侦查，犯罪嫌疑人就应当转变为被调查人，应当采取留置措施而不能采取羁押性强制措施。如果采取羁押性强制措施而被约束在看守所而非留置点，说明该案由公安机关侦查或者为主侦查，只要不是三类案件，律师会见应当不受阻碍。如果公安机关以监察委立案为由拒绝会见，必须出具相应的告知性文书或者协调让监察委出具告知性文书，否则视为程序违法。
3、基层群众性自治组织中从事管理人员单纯的职务侵占、挪用资金或非国家工作人员受贿犯罪行为不应当交由监察机关管辖。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。根据《城市居民委员会组织法》的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
从法律的明文规定可以看出，基层群众性自治组织的根本属性就在于“自治性”，职务侵占或挪用资金犯罪行为所侵犯的法益只是针对本组织的财物，并不及于国家的公共财物。集体组织的“自治性”与普通私企自主经营和管理的“自治性”究竟有什么区别？区别是否大到足以需要由监察机关对于该组织自治性进行干预的程度？这些问题必须从社会主义市场经济的本质特征中寻找答案。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确：公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。集体经济是公有制经济的重要组成部分，而私营经济属于非公有制经济的组成部分，因此，基层群众性自治组织与私有企业的“自治性”存在公有制和非公有制这一本质性的差异。但是，公有制属性并不是集体经济组织管理人员必须成为“公职人员”的决定性因素。因为按照这一逻辑，所有与集体经济相关联的管理人员均应被纳入“公职人员”的范畴，这就应当包括大量集体所有制企业的管理人员。但现行《监察法》第十五条很明确地并没有纳入集体所有制企业的管理人员，因此，集体经济组织和普通私营企业在“自治性”方面存在的差异并不能从本质上决定管理人员犯罪行为查办的职权管辖归属，集体组织的“自治性”与普通私企自主经营和管理的“自治性”之区别还没有大到足以需要由不同国家公权力机关分别管辖的程度。
改革开放以来，正是集体经济、私营经济的“自治性”得到了有效保障，才激发了大量社会财富的创造，促进了社会主义市场经济的繁荣。因此维护基层群众性自治组织的“自治性”，从《宪法》和《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、《乡镇企业法》的立法精神上来看是应有之意。如果“基层群众性自治组织中从事管理的人员”无论从事何种管理行为均被一并界定为“公职人员”，那么就是对“公职人员”甚至“公权力”进行扩张理解，反而体现出对该集体经济组织自治性的不当干预。因此，基层群众性自治组织中从事管理人员单纯的职务侵占、挪用资金或非国家工作人员受贿犯罪行为应当仍然由侦查机关管辖。
二、监察-刑事诉讼程序衔接的两条修正建议
《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》（以下简称“《刑诉法草案》”）出台并面向全社会广泛征求意见，其中与监察法衔接的机制的完善尤为引人关注。《刑诉法草案》（一）的“说明”部分指出，此次修正“对人民检察院审查起诉监察机关移送的案件、留置措施与刑事强制措施之间的衔接机制作出规定。明确…”但是，我们从《刑诉法草案》两次修正草案条文本身去考察，可以发现仍然有诸多问题尚未得到明确。
《刑诉法草案》（一）第十二条为：
增加一条，作为第一百七十条：“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。
“对于监察机关采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。”
《刑诉法草案》（二）没有太多变化，主要是针对第一百七十条第二款作出补充“人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”
该条文中，与监察法的衔接仍有两大问题没有明确：
第一，人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，是否需要重新立案？
第二，人民检察院将案件退回监察机关补充调查，有什么法律后果？
以上两个问题，关乎监察权性质的这一根本问题的界定，《刑诉法草案》没有予以明确，而如果将上述问题搁置，刑事诉讼程序的运行又会出现理论争议和实践操作等诸多问题。
（一）检察机关应当重新立案
从《刑诉法草案》第十二条第一款来看，检察机关无需重新立案，只需受理移送的案件后直接审查。但笔者认为，检察机关应当立案，主要理由在于：
1、监察机关的立案程序并不是刑事立案。
根据《宪法》第一百二十三条规定，中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。因此监察机关开展调查取证工作是履行“监察调查程序”，而非刑事诉讼程序，“调查”不是刑事诉讼法意义上的一个概念，《刑事诉讼法》并没有对监察机关的权力行使有任何赋权或者权力限制。在这种情况下，监察机关立案调查某起案件，即使对涉嫌职务犯罪的被调查人进行“讯问”，也并不意味着一项案件刑事程序的开端。否则会出现两方面的矛盾：第一，在一个职务犯罪案件里，监察调查程序和刑事诉讼程序并行，出现了监察机关未被刑事诉讼法赋权的情况下又在从事刑事诉讼活动的矛盾；第二，《监察法》并没有对职务违法和职务犯罪案件查办程序作出明确的区分，《监察法》第二十二条规定的“留置措施”也并不意味着职务犯罪案件办案起点，也就是说，监察机关立案调查的案件可以在严重职务违法和职务犯罪中自由切换，对一个案件在整个查办过程中定位可能模糊化，如果以监察机关立案作为职务犯罪案件刑事诉讼的起点，则有失刑事案件办理的准确性、严肃性，公权力的公信力则难以稳固树立。
2、刑事诉讼程序意义上的“立案”应当覆盖所有刑事案件。
“立案”意味着刑事诉讼程序的开端，意味着涉案人员向“犯罪嫌疑人”身份的转变，是国家公权力之公信力的完整体现。根据《监察法》第二十条的规定，“对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人，监察机关可以进行讯问，要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。”因此，即使当事人涉嫌职务犯罪，其身份依然仅仅是“被调查人”而非“犯罪嫌疑人”，检察机关在接受监察机关的材料后进行审查并立案，正是实现当事人由被调查人向犯罪嫌疑人身份的转变，该案的刑事诉讼程序才真正开始。
3、检察机关的立案，并不仅仅关涉职务犯罪。
根据《监察法》第三十四条第二款的规定，被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。因此，与职务犯罪相关联的其他犯罪案件，极有可能被监察机关一并调查，其他非职务犯罪的案件未经刑诉意义上的立案而直接进入刑诉程序，则可能会使作为刑事诉讼起点的“立案”这一标志性程序被弱化，也不利于公权力的公信力之稳固树立。
因此，监察机关移送的案件如果不经过检察机关的立案程序，一个刑事案件在刑事诉讼程序中就会成为无源之水、无本之木。建议将第一百七十条第一款前半部分改为“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定立案，并进行审查。”同时，将现行《刑事诉讼法》 第一百一十条改为“人民法院、人民检察院或者公安机关对于移送、报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；…。”
（二）案件退回补充侦查的过程应当仍以刑事诉讼程序为主导
《刑诉法草案》的条文对于第二个问题并没有明确规定。随之而来的一系列问题亟待法律予以明确：1、当事人是否需要由“犯罪嫌疑人”再次转变为“被调查人”？2、犯罪嫌疑人是否需要由看守所再次转入留置场所？3、律师的会见权在退调期间是否能予以保障？在现行《刑事诉讼法》中，由于退补期间的换押并不涉及到犯罪嫌疑人羁押场所方面的移动，因此对于上述问题也没有予以明确规定。但在《监察法》实施的背景下，监察程序和刑事诉讼程序的衔接细节问题较多，而这些细节问题如果不予明确，极有可能会导致实践操作中标准不统一，甚至当事人的辩护权被变相侵犯的情况。而回答上述三个问题，可以从以下三个方面考察：
第一，从《刑事诉讼法》的篇章安排来看，退补程序被放置在“提起公诉”这一章，应该符合“审查起诉”环节的程序定位。
第二，调查结束并移送起诉的案件没有必要继续采取留置措施。根据《监察法》第四十五条第（四）项，“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；”，也就是说移送起诉的案件已经达到定罪的证明标准。而且犯罪嫌疑人已经有机会会见律师，核实卷宗内容，律师可以全面阅卷，那么以防止被调查人串供、假供、隐匿证据、销毁证据为目的的留置措施，就完全没有必要。而且进入审查起诉的案件，留置措施已经解除，调查工作已经结束，重新办理留置措施需要在监察机关重新审批、安排办案资源，反而会增加监察办案的成本。
第三，从现行《刑事诉讼法》的规定和实践操作来看，退补期间涉嫌特别重大贿赂犯罪的嫌疑人，会见权并没有受到任何限制，也没有导致任何不良的后果。而如果变更羁押场所，限制退补期间当事人的会见权，那么检察机关或监察机关则存在协调空间，在案件移送审查起诉数天后直接退补，使当事人的会见权直接被变相剥夺。
因此，从诉讼便宜原则的角度考量，在退补程序中，当事人应当仍是“犯罪嫌疑人”，不应当变更羁押场所，监察人员可以在看守所讯问室进行讯问，不应当限制犯罪嫌疑人的会见权。而实践操作层面，目前笔者了解的退补案件基本也以羁押在看守所、保留“犯罪嫌疑人”身份为处理方式。建议将第一百七十条第一款后半部分改为“人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。退回监察机关补充调查的，监察人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。”
结论
国家监察体制改革是一项事关全局的重大政治改革，监刑衔接作为其中的重要一环承担着人权保障的重要使命。监察机关与刑事诉讼程序中侦查、审查起诉两个环节的衔接均存在或大或小的问题，而这些问题的出现，往往又涉及价值理念、权力特质等根本性问题的调和与理解，《刑事诉讼法》的修订即将完成，但对于本文提到的诸多问题仍然没有予以回应，如果不能从规范性文件的层面予以规定，那么在未来的实践操作中必然会产生分歧，可能出现法制不统一的现实困境。监察体制改革任重而道远，立法进程的告一段落只是改革的开始。
注释：
[1] 详见链接
https：//news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-09-03/doc-ihiixzkm3814175.shtml
[2] 关于《国家监察委员会管辖规定（试行）》这一文件，信息源是来自各大微信公众号转载的文章“监察委管辖88个罪名立案标准一览”，该文件并没有公布，也没有较为权威的信息源确认其存在，在与监察委的同仁沟通时均称没有见到过该文件。
[3] 中纪委法规室、国家监察委法规室编写《<中华人民共和国监察法>释义》，中国方正出版社2018年3月版，第107页。
[4] 中纪委法规室、国家监察委法规室编写《<中华人民共和国监察法>释义》，中国方正出版社2018年3月版，第114页。