浅谈《环境保护法》第56条的创新与完善

“2016年10月28日，北京市律师协会在北京会议中心成功举办了首届京、津、冀、沪、渝五地“城市治理与律师服务”律师论坛，北京德恒律师事务所周建勋律师作为演讲嘉宾，围绕环境公益诉讼主题展开演讲，受到与会人员的一致好评。本公号特推荐周律师环保领域研究文章一篇。”
摘要：
2015年实施的《环境保护法》第56条首次从法律层面对我国环境保护法律中的公众参与制度加以规定。该条在公众参与的介入时机、公众的范围、信息公开的形式等诸多方面作出了制度创新；但同时，在公众参与适用对象、法律地位、信息公开的范围等诸多方面仍有不足且需要完善的地方。
关键词：公众参与 信息公开 环境影响报告书
公众参与和信息公开是环境影响评价制度得以健康发展的制度基石。2015年实施的《环境保护法》第五章首次专门规定了信息公开和公众参与制度。第五章的第五十六条更是首次将公众参与制度明确为：“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开；发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。”
本条规定对我国现行的环境影响评价的公众参与制度，提出了新的制度要求，但同时也存在着不足且需要完善的地方。
一、《环境保护法》第56条的制度创新
1、公众参与的时间段得以明确
在我国环境影响评价制度中，公众参与的时间阶段经历了从不明确到逐渐明晰的过程。1998年的《建设项目环境保护管理条例》仅仅规定“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”既没有明确公众参与的具体形式，也没有明确公众参与的时机。2002年我国实行的《环境影响评价法》第21条规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。其中，对公众参与的时机明确为“报批建设项目环境影响报告书前”这一时间段。一般而言，建设项目从立项到获得批准需要经历多个过程，然而到底是在“报批前”哪个阶段开始公众参与，该法仍未明确。
而此次修订的《环境保护法》规定，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。这表明，公众参与的时机明确为“编制环境影响报告书时”。
编制环评报告书显然是一个过程。立法虽然表述为“编制时”，但是应当将之理解为环评报告书编制的全过程。现行环保部《环境影响评价技术导则总纲》（ HJ 2.1-2011）第3.1项环境影响评价工作程序也规定，公众参与是从环境影响评价技术机构接受建设单位委托开始，直至环评报告书编制的整个过程。修订后的《环境保护法》从法律高度，首次确定了我国环境影响评价公众参与的全过程性，有利于解决我国公众参与在实践中的滞后性。
2、“公众”的范围得到界定
公众参与中的“公众”应当包括哪些人，以何标准确定公众的范围，始终是我国环评制度的难点。1998年《建设项目环境保护管理条例》第15条规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见”，将公众的范围确定为“建设项目所在地”的“有关”公众。2002年的《环境影响评价法》仅以“有关”作为确定公众的范围条件，但是没有明确范围。由于法律没有明确公众的范围，导致公众参与的适用尺度难以掌握，降低了公众参与的有效性。
而此次修订的《环境保护法》中明确建设单位应当“向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见”。“可能受影响”成为我国确定公众参与范围的法定标准。也就是说，公众参与的“公众”范围既不以建设项目的规模、投资体制等为标准，也不以与建设项目的距离为标准，而是根据环境影响本身的特点，客观的确定为“可能受影响”这一标准，这不仅避免了以往建设单位或者环评机构在公众范围选择上的随意性，而且大大地扩展了参与环评的公众范围。因为“可能受影响”的范围很可能是区域性或者流域性的，甚至是跨国界的。譬如对位于上游的建设项目环境影响评价报告书的公众参与，基于“可能受影响”的标准，下游的公众尽管与建设项目相隔千里，但也可能是参与环评的公众范围，正所谓：“我住长江头，君住长江尾。日日思君不见君，共饮长江水”。
可见，“可能受影响”这一标准的确立为我国完善公众参与中的“公众”识别机制打开了空间。“公众”不再仅是“公民”概念，尤其是当建设项目的环境影响可能产生跨越国界的影响时，利益相关的外国人也可能成为公众的范围。另外，建设项目对公众所产生的直接影响或是间接影响，都属于对“可能受影响”的“公众”范围的识别标准。当然，在这一标准确立之后，仍需要相关配套的法律、行政法规对这一标准加以厘清界定，使之在适用中更加适合我国的环境保护实际状况。
3、确立全本信息公开的形式
信息公开是保证公众参与有效性的前提条件。2002年的《环境影响评价法》没有规定信息公开。原国家环保总局在2006年发布环发[2006]28号《环境影响评价公众参与暂行办法》，该文件规定了建设单位、环评机构和环保部门的信息公开的义务，但是却将信息公开的形式规定为“环境影响报告书的简本”。由于报告书简本的内容与全本相差很大，导致公众参与过程的信息不对称现象显著增加，不仅无法消除公众对建设项目环境影响的疑虑，反而会促成极端性公众意见的出现。
2013年环保部发布环办[2013]103号《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，该文件规定：建设单位在向环境保护主管部门提交建设项目环境影响报告书、表前，应依法主动公开建设项目环境影响报告书、表全本信息；环境保护主管部门在受理建设项目环境影响报告书、表时，依法公开环境影响报告书、表全本信息。但是该文件的规范位阶过低。
而此次修订的《环境保护法》规定：负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当“全文公开”。从法律上确定了以“全本”而非“简本”作为信息公开的形式。
全本信息公开制度的确立，有利于涉及环境影响的公众对环评信息的查询。我国《环境影响评价法》规定环境影响报告书中应当附具对公众意见采纳或者不采纳的说明及其理由的报告，从而形成环境影响报告书中公众参与的篇章。在全本公开的情况下，作为利益相关方的公众，能清楚的知晓公众参与的结果，以及环境影响评价结果，从而更有效的对建设项目进行有效的监督。
全本信息公开制度的确立，在一定程度上，弥补了利益相关者的意见反馈机制的缺失。一直以来，建设单位、规划编制机关等常常无需直接向公众反馈其意见的采纳与否。由于专家咨询的不公开性，政府部门也更“习惯”于用专家论证会的形式取代公众意见[1]。这使环评报告书的公众参与部分仅是环境保护部门对建设项目环评文件的技术管理手段，利益相关的公众却无法得知到底自己的意见是否被采纳，不被采纳的理由到底是否充分等等。环评文件的全文公开形式的确立，虽然并不能完全扭转公众意见反馈机制缺失的局面，但却可以使利益相关的公众获得了知悉参与结果的机会，提高了环境影响评价的透明度。
二、《环境保护法》第56条的不足
1、未规定对规划环评的公众参与
自环评制度出现以来，公众参与就是环境影响评价制度的基本原则之一，它是各种环境影响评价过程中确保环境影响评价民主性和公正性所必不可少的重要程序[2]。我国《环境影响评价法》第2条对环境影响评价的定义表明，我国环境影响评价的对象包括规划和建设项目两类。2009年实施的《规划环境影响评价条例》是专门针对规划的环境影响评价的行政法规。
无论是《环境影响评价法》还是《规划环境影响评价条例》，其中都规定了对规划环境影响评价的公众参与的内容。此次修订的《环境保护法》第五章专门对信息公开和公众参与制度做出了规定，但是除第56条中规定了对建设项目环境影响评价进行信息公开与公众参与之外，却没有对规划环境影响评价公众参与的规定。由于《环境保护法》是基本法，而《环境影响评价法》是特别法，环保法对规划环境影响评价公众参与的规定漏洞，无疑会造成环评法等特别法及其配套法规的适用障碍。
2、未明确公众参与的法律地位
新《环境保护法》第56条明确要求，负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，发现建设项目未充分征求公众意见的，应当责成建设单位征求公众意见。从而确定了公众参与制度存在的法定性，但却没有明确公众参与制度的法律地位。
在相关机关决策中，公众意见是仅供参考还是作为决策的依据，决定了公众参与在环境影响评价中的法律地位，影响着公众参与制度的实施。如果公众参与的法律地位是“仅供参考”，那么公众所表达的意见一定不会对相关机关的决策产生影响。但是，如果公众参与的法律地位是为相关机构的决策作依据，那么，就需要在实体和程序两个方面充分保障公众对环境影响评价文件表达意见。
实体上，立法不仅应当规定公众对有关环境影响评价文件有表达意见的权利，还应当规定相关决策机关不得干预或者控制公众意见的表达，以及相关决策机关对公众意见的反馈义务。实践中，相关决策机关干预或者影响公众意见的例子并不少见。例如，腾龙芳烃公司PX项目被迫离开厦门后，福建漳州为了能够拿到该项目，同时也为了避免出现厦门曾经出现的“散步示威”的现象，该市开动各种宣传手段，将可能左右公众意见和价值判断的内容糅合编制宣传片、宣传册。对机关干部，中小学生，教师，甚至是不在家的漳州古雷籍大学生，进行反复宣传，要求不要上网发帖，不要议论PX项目等[3]。
程序上，立法应当规定利益相关的公众提出意见的期间；当公众意见无法有效表达时，或者与相关决策机构以及建设单位的意见相左时的救济措施与途径；以及应承担的法律责任等。法谚道：无救济无权利。立法如果仅仅规定公众参与的权利存在，但却忽视其程序救济，那么公众参与永远是一纸空文。
当然，若在第56条中规定救济程序，可能不符合立法习惯，但整部新《环境保护法》对上述规定尽付阙如，实在是遗憾。
3、信息公开的对象仅限于建设项目环评报告书
从《环境保护法》第56条的条文表述可以看出，为征求公众意见而进行信息公开的对象仅仅是建设项目环境影响报告书。这同样是不合理的。
首先，既然我国的《环境影响评价法》规定规划和建设项目都应当进行环评，并且该法和《规划环境影响评价条例》均明确要求对环境影响评价文件进行公众参与，那么，作为公众参与的制度保障的信息公开制度就应当被统一规定，而不能仅适用于建设项目的环境影响报告书的信息公开。
其次，环境影响评价的分类管理是国家在环境管理方面的一般原则，但是信息公开和公众参与是否也应当按照分类管理原则进行呢？笔者认为，不应如此。我国《环境影响评价法》对规划和建设项目的环境影响评价实行分类管理体制。对建设项目而言，根据项目对环境的敏感性质和程度分为，编制环境影响报告书的项目、编制环境影响报告表的项目和填报环境影响登记表的项目。对规划环评而言，按照规划的性质，分为编制有关环境的篇章或者说明的指导性规划与综合性规划，和编制规划环境影响报告书的专项规划。有关部门还为分类管理制定了相关目录和类别范围。面对如此复杂的分类和范围，信息公开的适用对象仅仅限于建设项目的环评报告书，而不涉及规划，这与环境影响评价的本质明显背道而驰。
三、完善第56条的立法建议
1、增加规划环评公众参与的规定
从部门法律体系而言，《环境保护法》是环境保护基本法，《环境影响评价法》是单行法。基本法理应对单行法中确立的主要制度和原则有所反映。汪光焘在关于《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》的说明中强调，此次修订《环境保护法》的目的就是要修改与已经制定的单行法的一些不衔接规定，推动专项法律的实施[4]。公众参与作为环境影响评价法中的重要原则，应当在环境保护基本法中有所体现，因此，建议《环境保护法》中增加对规划环境影响评价公众参与的规定。
2、明确环评公众参与的法律地位
公众参与的法律地位决定了如何对该制度实施有效救济的程序和途径。我国1992年参与起草的《里约环境与发展宣言》原则第10条规定：各国应提供采用司法和行政程序的有效途径，其中包括赔偿和补救措施[5]。新《环境保护法》第53条第2款规定：各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。
因此，建议《环境保护法》中增加规定：公众参与应坚持独立、客观、公正。规划编制机关与决策机关、建设单位与建设项目审批机关，以及相关环境影响评价审批机关和评价机构，不得影响或者干扰公众意见的提出。公众应当在法律规定的期间内提出对环境影响评价文件的意见。公众意见与环境影响评价文件结论分歧较大的，环境保护主管部门应当组织听证。影响或者干扰公众意见提出的，或者未依法进行公众参与听证的，应当追究法律责任等。
3、扩大信息公开的适用范围
信息公开是公众参与的制度保障。《里约环境与发展宣言》原则第10条规定：环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级，每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息，而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息，从而促进和鼓励公众的了解和参与[6]。
现实中，编制环境影响报告表的项目对相关公众的环境影响可能十分严重，也需要信息公开。例如，2007年发生的云南省大理—剑川Ⅱ回高压输变电工程环评纠纷，就是由于按照有关规定只做环评报告表而没有进行公众参与，但公众担心电磁辐射问题，公众对该项目引起强烈的反弹[7]。
规划环评中的信息公开和公众参与也是同样道理。尤其是对规划环境影响篇章或者说明而言，既然公众参与非指导性规划的环评有利于对具体指标和要求进行民主评价，就综合规划和指导性规划的环境影响评价草案征求公众意见也应该具有更大的必要性[8]。
因此，为了更好的实施公众参与，建议《环境保护法》中增加规定，将信息公开的适用范围适当扩大，特别是增加对编制环境影响报告表的项目和编写篇章或说明的综合规划、指导性专项规划的信息公开。
四、结论
综上所述，2015年实施的《环境保护法》第56条对环境影响评价公众参与，在公众参与介入环境影响评价的时机，公众范围的识别，信息公开的形式等多方面做出了重要的制度创新。然而白璧微瑕，该条在公众参与的适用对象，法律地位，以及信息公开的范围等诸方面，仍有继续完善的制度空间。
参考文献：
[1] [7]吴昌满 环境影响评价监督机制研究[M] 中国环境出版社2013年.第228页
[2]汪劲 中外环境影响评价制度比较研究[M] 北京大学出版社 2006年.第172页
[3]《厦门PX后传“隐姓埋名”进漳州》南方周末报电子版2015年4月7日http://www.infzm.com/content/23372/1
[4]信春鹰 中华人民共和国环境保护法释义[M] 法律出版社 2014年6月第1版P391
[5][6]《里约环境与发展宣言》[J]，环境保护，1992年第8期
[8]温英民 浅析环境影响评价法的修改[J]，环境保护，2008年第5期