2010年11月15日14时，上海市静安区胶州路一栋高层公寓起火。当日18时30分，大火才基本被扑灭，楼内不少居民无法及时撤离。据统计，至11月19日10时20分，“11.15”火灾事故导致58人遇难，另有70余人在大火中受伤。这就是当年震惊全国的“11.15”火灾，2011年6月20日，国务院安委会办公室发布《关于上海市静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故调查处理结果的通报》，其中指出：建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包和工程项目施工组织管理混乱是造成此次事故最主要的原因。
因违法转包、分包等行为造成的重大安全质量事故屡见不鲜，针对多年建设工程重大安全质量事故频繁发生的现象，住建部于2014年9月26日在国务院新闻办宣布：未来两年将以前所未有的规模和力度在全国启动工程质量治理行动。该项整治行动中，尤其重要的一项工作便是颁布了2014年10月1日起实施的《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（以下简称：办法）。本文中，笔者拟通过对管理办法重点法条的明示和解读，提示读者以及相关企业负责人规范市场行为，以免遭受难以挽回的损失。
一、办法的颁布和概述
2014年9月4日，根据国务院批示精神，国家住房和城乡建设部（以下简称住建部）召开了“全国工程质量治理两年行动电视电话会议”，传达、学习国务院领导同志关于抓好工程质量工作的重要批示，部署开展工程质量治理两年行动（以下简称：两年行动）。会议上颁布了六个重要文件：
1.《工程质量治理两年行动方案》；
2.《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》；
3.《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定（试行）》；
4.《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》；
5.《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》；
6.《关于对2013年以来房屋市政工程质量及转包违法行为典型案例查处情况的通报》。
其中的核心重点文件即为《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》，该《办法》共十八条，对建筑工程施工违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为的认定、违法行为的处罚等方面进行了明确规定，用以规范建筑工程施工发包、承包活动，保证工程质量和施工安全，维护建筑市场秩序和建设工程主要参与方的合法权益。
二、以列举加兜底的方式明确违法发包、转包、违法分包、挂靠等行为及具体情形
我国法律、法规对违法发包、转包、违法分包、和挂靠已有相应的约定，但相关法律规定不够明确具体、缺乏操作性，不能适应市场的变化，对此，办法第4-11条8条重点内容明确规定了认定建设单位的违法发包和施工单位的转包、违法分包、挂靠的定义和情形。
- 针对建设单位违法发包行为：办法第4条规定，本办法所称违法发包，是指建设单位将工程发包给不具有相应资质条件的单位或个人，或者肢解发包等违反法律法规规定的行为。
- 违法发包的具体情形：规定在办法第5条。
- 对于施工单位的转包：办法第6条规定，本办法所称转包，是指施工单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。
- 转包行为的具体情形：规定在办法第7条。
- 对施工单位的违法分包：办法第8条规定，本办法所称违法分包，是指施工单位承包工程后违反法律法规规定或者施工合同关于工程分包的约定，把单位工程或分部分项工程分包给其他单位或个人施工的行为。
- 违法分包的具体情形：规定在办法第9条。
- 对司法实践中为题最多的挂靠：办法第10条规定，本办法所称挂靠，是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义，承揽工程的行为。前款所称承揽工程，包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动。
- 属于挂靠的情形：规定在办法第11条规定。
三、法律责任解读：
法律责任及要求是任何一份完整的法律文件必不可少的内容，增对该办法规定的违法行为，所涉责任规定如下： - 行政处罚和行政管理措施并行
该办法按有关法律、法规的相关规定，在第13条规定了各类违法行为行政处罚标准的同时，第14条规定可以采取多项行政管理措施，这些管理措施是该办法整治建设单位违法分包和施工单位转包等违法行为有针对性的措施，且处罚力度较大。
如：第13条规定：
（一）对建设单位将工程发包给不具有相应资质等级的施工单位的，…责令其改正，处以50万元以上100万元以下罚款。对建设单位将建设工程肢解发包的，责令其改正，处工程合同价款0.5％以上1％以下的罚款；对全部或者部分使用国有资金的项目，并可以暂停项目执行或者暂停资金拨付。
（二）对认定有转包、违法分包违法行为的施工单位，…责令其改正，没收违法所得，并处工程合同价款0.5％以上1％以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
（三）对认定有挂靠行为的施工单位或个人，…对超越本单位资质等级承揽工程的施工单位，责令停止违法行为，并处工程合同价款2％以上4％以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。对未取得资质证书承揽工程的单位和个人，予以取缔，并处工程合同价款2％以上4％以下的罚款；有违法所得的，予以没收。对其他借用资质承揽工程的施工单位，按照超越本单位资质等级承揽工程予以处罚。
（四）对认定有转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本单位的名义承揽工程的施工单位，…责令改正，没收违法所得，并处工程合同价款2％以上4％以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
（五）对建设单位、施工单位给予单位罚款处罚的，…对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。
（六）对注册执业人员未执行法律法规的，…责令其停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。对注册执业人员违反法律法规规定，因过错造成质量事故的，…责令停止执业1年；造成重大质量事故的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册。 - 民事责任：
司法解释第4条规定：人民法院可以根据民事通则第一百三十四条规定，收缴当事人已经取得的非法所得。 - 刑事责任：
因转包等违法行为引起重大安全质量事故并造成重大人员伤亡和财产损失的，事故可能会被已送司法机关，依法追究企、事业单位的法定代表人或负责人以及直接责任人的刑事责任。
四、相关企业及责任人应该注意些什么？
办法内的上述条款的规定，在明确了违法行为的同时也为合法行为的规范提供了指引。笔者根据上述规定，提出如下解读内容以供相关企业及个人规范其行为： - 自查自纠措施
制定统一的转包、违法分包等违法行为的界定标准，是主管部门完善建设工程合同管理、规范建筑市场的另一重要举措，尤其是住建部即将施行的转包、违法分包等违法行为的界定标准，将成为认定和查处转包等违法行为的统一标准，也将对建设单位、施工企业、分包施工企业和劳务施工企业等各方市场主体都提出规范自己发包和分包行为的相应要求，对此，相关单位都要高度重视。 - 加强对项目经理的管理
对承包项目负责人如不按本企业资质等级要求实施有效管理，内部承包会演变为转包、违法分包或借用资质。施工企业应加强对项目经理的管理，及时修订内部承包的主要标准，要严格控制和区别挂靠和内部承包的界限。 - 加强委托授权管理
在工程实施分包、分包负责人成为施工单位派驻现场的企业全权代理人并相对独立行使职权的情况下，加强委托授权管理，预防表见代理成为突出的重大管理课题，关键是要通过相应的管理措施，使相对人对分包负责人的代理权限知晓。
预防“索赔过期作废制度”
2013版施工合同在第19条第1款和第3款的规定，把承发包双方的索赔期限都规定在28天内，逾期不提出视为放弃索赔。修订后的分包合同与承发包合同的工程签证、索赔期限实行同步规定，加强总分包之间的签证、索赔管理将成为今后一项重要的管理课题，对此项管理不相适应的广大分包企业，更应提高认识，落实防范措施采取有效措施预防“索赔过期作废制度”对企业可能造成的重大损失。
关注两个修订分包合同示范文本：
《建设工程专业承包合同示范文本》共24条96款，《建设工程劳务分包合同示范文本》共19条64款，先后两次专题讨论，初稿已经修改至第七稿，修订稿已相对成熟，即将下发征集修改意见。当事人和各方市场主体应关注正在修订的两个分包合同示范文本，及时了解示范文本的修订进程、内容和指导原则，早做准备，根据企业实际情况预先采取应对措施，加强合同管理，为顺利执行新的分包合同示范文本做好认识和管理上的准备。
综上所述，办法较全面总结建筑工程施工实践中发生的各种违法发包、转包、违法分包、挂靠等违法行为，足以体现立法者坚决遏制建筑施工违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为多发势头的决心，笔者再次提示读者及有关单位注意组织公司相关部门人员学习住建部新颁布的重要文件，及时规范公司及工程管理，调整项目经理及负责人行为，落实“自行检查”制度，以免造成工程项目项目遭到管理部门的处罚，避免给公司带来难以挽回的重大经济损失。