2023年行政复议法主要修改内容

行政复议是化解行政争议的重要法律制度，主要功能是防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议通过行政复议法，这部法律于2009年8月、2017年9月作过两次部分修改。2023年修订，是行政复议法施行二十多年来的首次“大修”，修改、增加了较多内容。
一、行政复议法修订背景
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政复议工作，作出一系列重大决策部署。党的十八届三中全会提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。
2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》。习近平总书记指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。
《法治中国建设规划（2020——2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021——2025年）》对推进行政复议体制改革、整合行政复议职责等提出明确要求。
当前，随着我国经济社会发展，需要加强和改进行政复议工作，解决制约行政复议发挥监督、救济作用的突出问题，满足人民群众对实质性化解行政争议的新要求、新期待。
二、行政复议法修订意义
修订行政复议法，建设公正、权威的中国特色社会主义行政复议制度，是贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署的重要举措，是坚持立法决策与改革决策相衔接、相统一，以法治方式推进改革的必然要求。
修订行政复议法，着力践行以人民为中心的发展思想，将人民是否得到实惠、人民权益是否得到保障，作为检验立法工作的标尺，将有力促进社会公平正义，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
修订行政复议法，强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，对于创新有效预防和化解社会矛盾体制，完善多元化纠纷解决机制，提升社会治理效能具有十分重要的意义。
修订行政复议法，构建统一、科学的行政复议体制，完善规范、高效的行政复议工作机制，充分发挥行政复议监督依法行政的制度目标，是推进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的有力法治保障。
三、2023年行政复议法修订的主要内容
（一）贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署
贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，进一步完善立法目的和行政复议原则。作以下修改：
一是在立法目的中增加“推进法治政府建设”。（对应条文：第一条为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。）
二是在行政复议机关履职的原则中完整体现“公正高效、便民为民”的要求。（对应条文：第三条行政复议工作坚持中国共产党的领导。行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。）
三是发挥调解在行政复议中的作用，将草案中关于调解的内容移至总则中规定，明确调解向前延伸至行政复议案件审理前，将“审理”修改为“办理”。（对应条文：第五条行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。）
（二）加强行政复议吸纳行政争议的能力，发挥主渠道作用
行政复议主要是解决百姓与政府之间的行政争议，行政复议范围小就意味着有部分行政争议无法纳入行政复议范围。习近平总书记指出，要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。扩大行政复议范围，完善行政复议范围有关规定，才能充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。本次修订的主要内容之一是加强行政复议吸纳行政争议的能力。主要表现为：
第一、扩大行政复议范围
1、行政赔偿案件。对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服可复议。
2、工伤认定案件。对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服可复议。这个规定不是新鲜的，因为《广东省工伤保险条例》第五十三条早已将该类行政行为，纳入复议范围，施行多年。
3、明确行政协议案件。认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议。长期以来，这一类案件因为涉及的是合同、协议，在法律适用上较多适用民事相关规定，产生了是民事还是行政争议的性质之争。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》标志着行政协议从立法到实践正式纳入行政审判范畴。行政诉讼法也将行政协议纳入行政诉讼范围。这次修改与行政诉讼法保持一致。
4、明确政府信息公开可复议。认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。这个也不是新鲜规定，《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条有这方面的规定。
5、不履行法定职责的案件，包括“拒绝履行、未依法履行或者不予答复”。
第二、优化行政复议前置范围
行政复议前置，就是这一类行政行为，只能先行申请行政复议，不能直接行政诉讼。
1、对当场作出的行政处罚决定。
2、认为行政机关未依法履行法定职责。
3、申请政府信息公开但行政机关不予公开的情形。
4、将行政复议前置其他情形的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”；
5、明确规定行政机关在作出行政行为时，对于行政复议前置情形的，应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。
第三、修改不受理范围
1、将行政复议不受理事项中的“行政机关作出的处分或者其他人事处理决定”修改为“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。
2、删去草案中行政复议不受理事项中“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定。
第五、将行政复议的范围中“具体行政行为”修改为“行政行为”。
将“具体行政行为”修改为“行政行为”，既是与《行政诉讼法》保持一致，也是为了便于群众理解和申请行政复议，杜绝行政复议机关推诿受理复议申请。扩大附带审查范围，对有关行政机关和依法授权组织制定的行政规范性文件都可以提出附带审查申请，加强对“红头文件”的监督。
（三）完善行政复议审理程序和决定体系
提高行政复议公信力，关键在于提升行政复议审理的公正性，使行政复议取信于民。修订后的行政复议法，着力完善行政复议审理程序和决定体系，充分保障申请人合法权益，确保公信力、公正性。
第一、完善行政复议审理的一般要求
1、建立提级审理制度，规定上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。（法条：第三十八条上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定。）
2、完善行政复议中止、终止程序，对行政复议期间停止执行的情形规定。其中将行政复议期间停止执行的可以改为应当停止执行。（法条：四十二条）
3、完善行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任，以及行政复议机关的调查取证予以明确。对于证据种类、真实性、取证方式、举证期限、证据查阅等进行了更为全面的规定。新增特别规定，行政机关举证时要对行政行为的合法性以及适当性进行举证（法条第四十四条被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。）。
4、增加了简易程序，促进行政复议案件的“繁简分流”。增加简易程序，设立“繁简分流”的审理模式，简案快办、繁案精办，降低群众的时间成本（法条第四章第四节）。
第二、适用普通程序审理案件的要求
1、实行普通程序听取意见原则。规定一般程序审理行政复议案件，除当事人原因不能听取意见外，行政复议机构应当通过多种方式听取当事人意见。通过听取意见，确保参与、知情、公开、陈述、申辩、举证等权利，让老百姓能够充分理解行政行为，这就是开门办案、阳光复议，而不是闭门造车，而没有充分听取百姓心声。（法条：第四十九条适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。）
2、新增听证制度，规定审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证，规定被申请人的负责人应当参加听证。对于申请人无正当理由拒不参加听证，将“可以按照撤回行政复议申请处理”修改为“视为放弃听证权利”（法条第五十条、第五十一条）。
3、新增行政复议委员会制度，规定县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。行政复议委员会的咨询意见是行政复议决定的重要参考依据。这个规定的目的，提升行政复议公正性和专业性。据新修订的行政复议法的规定，提请行政复议委员会提出咨询意见的案件主要包括四种类型：一是案情重大、疑难、复杂的行政复议案件；二是专业性、技术性较强的行政复议案件；三是省、自治区、直辖市人民政府管辖的对本机关作出的行政行为不服的行政复议案件；四是行政复议机构认为有必要提请咨询的其他行政复议案件。（法条第52条）
第三、完善其他程序
1、明确行政复议机关、行政复议机构在调查取证、约谈和移送违法线索等环节中的职责（法条：第四十五条调查取证时，行政复议人员不得少于两人，并应当出示行政复议工作证件。被调查取证的单位和个人应当积极配合行政复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。法条七十七条规定不履行行政复议决定的可约谈负责人。法条第八十五条第八十六条规定发现违法犯罪行为移送有关规定处理）。
2、完善行政复议附带审查规范性文件程序的规定（法条：第四章第五节行政复议附带审查）。
3、增加规定“事实不清、证据不足，经行政复议机关调查取证后查清事实和证据”的，行政复议机关可决定变更该行政行为。（法条：第六十三条行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。行政复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但是第三人提出相反请求的除外。）
（四）优化行政复议管辖体制
行政复议管辖体制是行政复议的制度基础，此次修订行政复议法，着力构建、优化统一、科学的行政复议管辖体制，具体作了以下规定：
1、明确县级以上地方各级人民政府统一行使行政复议职责，取消地方各级人民政府工作部门的行政复议职责。就是双重领导的政府机构行政行为的行政复议，以前可由本级政府或者上级主管部门处理行政复议，现统一由明确县级以上地方各级人民政府管辖，其上级主管单位不再受理行政复议。
2、海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关，保留行政复议职责。
3、国务院部门管辖本部门及其派出机构、授权组织作为被申请人的行政复议案件。
4、对直辖市、设区的市人民政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人的行政复议案件，作出相对灵活的管辖制度安排（法条第24条，主要规定是谁设立谁处理行政复议，市级派出机关的可由所在地政府处理）。
5、规定对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，申请人可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。
法条依据：第二章 第四节行政复议管辖
此外，还增加了级别管辖，就是上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件。下级行政复议机关对其管辖的行政复议案件，认为需要由上级行政复议机关审理的，可以报请上级行政复议机关决定。（法条第38条）
（五）优化行政复议决定体系，加强行政监管
行政复议机关通过复议审理，在查明事实的基础上，依照法律、法规和规章，对有争议的行政行为是否合法、适当作出的判断和处理，就是行政复议决定。行政复议机关作出的行政复议决定的质量和执行效果，直接关系到行政复议的权威性。修订后的行政复议法，进一步优化了行政复议决定体系，强化行政复议决定的执行监督力度，表现如下：
第一、优化行政复议决定体系
1、重新调整行政复议决定的顺序，将变更决定、撤销决定和确认违法决定予以细化，并放在突出位置。将变更决定列为第一种行政复议决定类型，要求行政复议机关在复议程序中发挥高效便民优势，直接纠正被申请人的错误，快捷解决群众关心的实际利益问题。
2、强化变更决定的运用，增加变更决定的适用情形。新增的情形是法条第六十三条行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。该立法本意，相比于撤销而言，能够避免程序反复，提高行政效率，节约行政成本。
3、对行政协议的决定类型作特殊规定。法条第七十一条被申请人不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，行政复议机关决定被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被申请人变更、解除行政协议合法，但是未依法给予补偿或者补偿不合理的，行政复议机关决定被申请人依法给予合理补偿。
4、对调解书的制作和生效、行政复议和解等作出规定（法条第73条、第74条）。
5、新增规定行政复议机关在办理行政复议案件中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以制发行政复议意见书。（法条：第七十六条行政复议机关在办理行政复议案件过程中，发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以向其制发行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起六十日内，将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。）
第二、强化执行行政复议决定的执行监督力度
1、被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。（法条77条第2款被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评。）
2、规定申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，根据不同的决定类型，分别由有关机关强制执行。（法条78条）
3、针对被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的行为，规定相应法律责任。（法条第八十三条被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的处分；经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的处分。）
第三、其他监督。
确立了行政复议决定书公开制度。法条：第七十九条行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。
（六）增加便民举措，保障民众权利
便民为民是行政复议的立法原则之一，增加行政复议申请便民举措，更好体现行政复议便民为民的制度优势。
一是申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。该修订，只是改了一些字眼与现行规定差别不大。
二是符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。（行政复议法第十八条符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。）。
三是行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道（法条22条）。
四是行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，行政复议机关无法判断是否符合受理条件的，应当在五日内书面通知申请人补正。（法条：第三十一条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚，无法判断行政复议申请是否符合本法第三十条第一款规定的，行政复议机关应当自收到申请之日起五日内书面通知申请人补正。补正通知应当一次性载明需要补正的事项。）
五是对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请（法条第三十二条对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理；认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。）。这种规定既是便利了当事人申请复议，同时也给予行政机关自我纠正的机会，如认为无需改正，要维持的，向行政复议机关移交复议申请资料。
（七）调解
行政复议的对象是行政争议，是一种纠纷，怎样在法律规定的范围内，实现“案结事了”，是一个现实的问题。根据有关统计2022年，全国以调解、和解方式结案的行政复议案件达3万件。由此可见，行政调解、和解是解决行政争议的重要手段。很多时候“一撤了之”，要求重作，程序上重头来过，群众的诉求问题，并没有得到实质性的解决及回应。行政复议后，程序上要求重作，如果是不必要的，将是极大的资源浪费。行政调解、和解，切实回应群众的合法利益诉求，对于快速、彻底解决行政纠纷，具有重要作用。
修订后的行政复议法规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。将“可以调解”确立为办案原则，应调尽调，充分利用行政系统内的资源优势，从根子上化解行政争议。
法条：第五条行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。
调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
第七十四条当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
（八）其他方面的修改
1、提出国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。
2、增加对行政复议决定书的公开要求，以公开促公正，加强监督。增加规定：行政复议机关应当根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开（法条：第七十九条行政复议机关根据被申请行政复议的行政行为的公开情况，按照国家有关规定将行政复议决定书向社会公开。）。
3、增设行政复议指导性案例制度。通过发布指导性案例等方式，加强对行政复议案件办理的指导，进一步提升办案质量，增加规定：国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。法条：第四条第四款”国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例“。
4、进一步加强行政复议履职保障，完善行政复议工作有关要求。增加以下规定：一是行政复议机关应当支持和保障行政复议机构依法履行职责。二是行政复议机构应当指定行政复议人员负责办理行政复议案件。三是行政复议人员对办理行政复议案件过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当予以保密。四是行政复议委员会的组成和开展工作的具体办法，由国务院行政复议机构制定。
5、新增查阅、复制权的规定。赋予申请人、第三人的委托代理人查阅、复制有关材料的权利，有利于更好实现申请人、第三人的合法权益，建议在修订草案中予以明确。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见。