浅析城投公司承诺函的法律效力

导语
近年来，因疫情原因导致企业经营困难，各地存在项目停工现象，建设单位解决停工问题一般有两个途径：施工单位垫资或对外融资。无论是施工单位或者拟投资的金融机构，一般都无法信任建设单位的偿债能力，希望地方政府能够协助增信，而地方政府往往也希望解决项目，尤其是招商引资项目的停工问题，但是，因监管政策及地方债务风险化解要求，地方政府往往不会亲自出面，而由城投公司负责解决这一问题。在此情况下，出现了城投公司向金融机构或者施工单位出具承诺函、帮助建设单位解决资金问题的现象。但是，城投平公司承诺函的法律效力存在一定的不确定性，本文尝试进行简单分析。
一、承诺函的分类
城投公司向施工单位或金融机构出具的承诺函主要包括两种类型：
一是直接或间接对建设单位的工程欠款或融资行为提供保证担保的承诺函（下称“担保性承诺函”）。此类承诺函中，出具方明确表示愿意提供保证担保，内容中往往载明“保证”、“担保”等字样，或者虽无此类字样，但包含“债务人不履行债务时承诺人愿意履行债务”之类的意思表示。
二是未直接或间接提供保证担保，而是提供协助、配合、辅助、管理、协调、支持、解决等方面的承诺（下称“非担保性承诺函”），此类承诺函内容一般为：出具方在建设单位无法偿还债务时，协助解决、负责解决、协助处置抵押/质押物等协助性事项，或者承诺维持建设单位在融资期间正常经营,监督资金使用等。
二、两种承诺函的法律效力分析
1、担保性承诺函
《民法典》第六百八十五条规定，保证合同可以是单独订立的书面合同，也可以是主债权债务合同中的保证条款。第三人单方以书面形式向债权人作出保证，债权人接收且未提出异议的，保证合同成立。因此，城投公司单方出具承诺函的形式，符合法律关于保证合同的形式要求。
同时，根据《公司法》第十六条以及《全国法院民商事审判工作会议纪要》（九民纪要）第17条的规定，城投公司出具此类担保性承诺函，应依照公司章程的规定，由董事会或者股东会、股东大会决议，否则，该担保函会被认定为无效。而一旦因此被认定为无效，法院一般会判决过错方承担相应责任。
另外，需要注意的是，为降低地方债务，各地均出台了国有企业对外担保的相关规定，一般均禁止国有企业对没有产权的企业提供担保，例如，南京市国资委、财政局、金融监管局联合发布的《关于进一步规范全市国有企业对外担保管理工作的意见》（宁国资委[2020]69号）中就明确规定，国有企业不得向无产权关系的企业提供担保。因此，一旦城投公司向没有产权关系的建设单位提供担保，可能会承担国企监管的内部责任。
2、非担保性承诺函
此类承诺函的内容一般为，城投公司承诺在建设单位无法偿还债务时，协助或负责沟通、协调、管理、解决等内容，不包括为建设单位债务提供直接或间接担保的意思表示。
司法实践中，一般认为此类承诺函并不产生担保的法律效力。
例如，在最高人民法院审理的“中国银行（香港）有限公司与台山市经济开发公司、台山市人民政府、台山市发展和改革局担保合同纠纷”一案中（案号：[2011]民申字第1206号），最高院认为：“从名称上看，该《承诺函》、《承诺书》均非担保函，故对于其是否可以构成法律意义上的保证应当根据其内容来决定。从该《承诺函》、《承诺书》的内容看，台山市政府只是承诺督促茂劲公司切实履行还款责任，按时归还中南银行贷款本息。如茂劲公司出现逾期或拖欠中南银行贷款本息情况，台山市政府将‘负责解决’‘不让贵行在经济上蒙受损失’，其中并未明确承担保证责任或者代为还款”。
同样，在最高院审理的公报案例“佛山市人民政府与交通银行香港分行担保纠纷案” （案号：[2004]民四终字第5号）一案中，最高院表达了同样的观点，其在判决书中认为：“本案中佛山市政府先后向香港交行出具了三份《承诺函》，函中均有相同的表述：‘本政府愿意督促该驻港公司切实履行还款责任，按时归还贵行贷款本息。如该公司出现逾期或拖欠贵行的贷款本息情况，本政府将负责解决，不让贵行在经济上蒙受损失。’首先，从名称来看，《承诺函》并非担保函，对于其是否能构成担保应根据其内容来认定。其次，从《承诺函》的内容来看，“负责解决”、“不让贵行在经济上蒙受损失”并无明确的承担保证责任或代为还款的意思表示……综上，佛山市政府从向香港交行出具的书面文件上，到实际的行动上，从未有过承担保证责任或代所属企业还款的意思表示，其向香港交行出具的《承诺函》并不构成我国担保法意义上的保证。故香港交行关于佛山市政府应根据《承诺函》承担担保无效的赔偿责任的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。”
虽然上述判例中出具承诺函的单位是政府而非城投公司，但并不影响对承诺函本身的定性。从上述最高院的观点可以看出，法院在审理此类案件中，一般认为没有明确表述担保、负责还款的意思表示，且实际履行过程中也未承担保证责任、还款责任的，不产生担保的法律后果。
需要注意的是，城投公司出具了此类承诺后，一旦建设单位无法按期偿还债务，债权人可能会采取向城投公司主管政府部门反映等方式予以施压，城投公司可能会提供一定的救助。在2013年国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》中将政府出具的此类非担保性承诺列为了或有债务，并按照14.64%的比率计算债务率。虽然城投公司并非政府机关，但不排除行政主管部门对其进行债务审计（非会计领域负债统计）时，将此类承诺函按照一定比例计算为或有债务，进而造成城投公司债务公告的不利认定。
综上，城投公司出具承诺函是否构成法律意义上的担保，应根据承诺函内容而非名称进行认定，如内容中可以体现出担保的意思表示的，则可能构成保证担保，如内容只是协助协调、沟通解决之类的表述，一般不应被认定为担保。