推动破产处置府院联动、营造法治化营商环境

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视优化营商环境工作。习近平总书记指出，营商环境就像空气，只有空气清新了才能吸引更多投资，所以要创造更具吸引力的营商环境。营商环境是一个国家和地区的重要软实力，也是核心竞争力，优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力。按照世界银行营商环境评估指标体系，“办理破产”是评定营商环境的一项重要指标。按照世行标准，“办理破产”指标是指企业通过法院破产程序办理破产清算或实现重整所需的时间、费用、债权人受偿比例，以及破产相关法律规定与法院执行法律的情况。
根据世行《2020年营商环境报告》显示，中国营商环境总体评价在190个经济体中位列31位，较2019年的第46位大幅提升。从10个评分指标来看，我国8项指标排名上升，且部分改革成果已接近全球最佳水平，连续两年跻身全球营商环境改善最大的经济体之一。其中“办理破产”指标排名为第51位，较去年前进10位，但与其他指标相比，仍有较大提升空间。

目前全国各地兴起了推进破产审判、营造法治化营商环境的热潮，出台了一系列的举措，为促进地方经济的发展保驾护航，其中尤为重要的一项是法院与政府在破产案件中的联动。
一、府院联动的形式
随着近年来我国破产案件的井喷式增长，依法办理企业破产处置工作，清理“僵尸企业”，对于推动经济高质量发展、深化供给侧结构性改革、防范化解重大风险，具有十分重要的意义。
府院联动是我国破产实践在当下发展出的一项特色做法，是在坚守司法权力程序引导的前提下，由行政权力配套解决破产衍生的社会问题，保障我国企业破产法的市场化实施，依法为实施市场化破产程序创造条件。这种联动，一方面表现为政府与法院之间以个案中的协调小组等载体所形成的“一案一议”甚至“一事一议”，例如最高人民法院2016年6月15日发布的10起“人民法院关于依法审理破产案件推进供给侧结构性改革典型案例”无一不提及政府与法院联动贯穿期间的功能。另一方面随着市场化的不断发展，部分地区逐渐过渡为政府与法院就联动机制签署一揽子文件的做法。如浙江省并购联合会、浙江省高级人民法院、浙江省经济和信息化委员会于2016年11月4日联合印发的《关于成立省级僵尸企业处置府院联动机制的通知》，建立了有20多个成员单位组成的全国首个省级府院联动平台。最高人民法院在2018年3月6日《全国法院审判工作会议纪要》中也提出要完善政府与法院协调等4项破产审判工作机制。目前，后一种做法正在越来越多的地方采纳和推广。
二、府院联动的必要性
在市场经济体制下，只要有竞争，就必然会产生破产。破产企业必然要涉及税收、金融债权、就业及生产资源的重新分配，而部分破产案更关乎地方经济发展大局，容易引发社会风险危机，此时继续任由市场机制主导资源分配明显不符合公共服务政府的本质。法院主导的司法权属于判断权，难以调动及协调更多的社会资源，需要政府介入并发挥管理职能，必须建立府院联动机制。加强政府与法院的协调配合，从构建府院联动机制出发，推动破产工作有序开展。
破产法是一个社会外部性极强的实践性法律，在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产法问题外，还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题，如职工的救济安置、重整企业信用修复、涉破产的税费缴纳与工商注销登记问题等，需要进行大量的社会协调工作。这就决定了破产审判工作尤其是重大破产案件的审判工作往往离不开外部支持，尤其是地方党委与政府的支持。破产法的市场化、法治化实施，必然要受到社会环境尤其是相关社会配套法律制度等外部因素的影响与制约，同时其实施也会对市场经济与社会制度产生多方面深远的重要影响。所以破产法除具有重要的直接法律调整作用，如规范企业的市场退出机制、公平清偿债务、挽救债务人企业之外，往往还承担着或被赋予了更多的社会意义与功能。
从破产程序的特征来说，破产法的实施需要行政权力的适当介入，调配各项社会资源，处理公共行政事务，维护社会公共秩序，增进社会整体利益。破产是一件涉及债务处置与经营管理等多项内容的系统工程，不仅涵盖了多元法律关系的需要，还综合了市场监管、自然资源、生态环境、住建、应急、税务、财政、规划、公安等各种错综复杂的行政管理关系，呈现出办案与办事相结合、开庭与开会相结合、裁判与谈判相结合的程序特征。要想实现破产审判法律效果与社会效果的统一，便不可避免的要求行政权力的适当介入。
在国家权力结构的运行中，司法权力是相对单一的一项职能。在司法职能的范围内可以审理引发破产退出的债权债务关系，却不具备整合资源动员社会解决破产衍生问题的能力，破产衍生问题的解决需要行政权力的社会管理和公共服务职能，行政权相对于司法权更具有实施便利及配合便利的比较优势，政府有能力在破产企业的有限资源之外调动其他各种社会资源，解决人民法院、债权人会议、债权人委员会和破产管理人无法解决的问题。正如当下推进供给侧结构性改革、实现“三去一降一补”、化解产能过剩、处置僵尸企业等经济目标的提出本身也是一种政府干预，对破产效率提升有重要作用。

三、府院联动的建构
破产案件的办理离不开各级政府在解决衍生问题上直接或间接的支持与服务，坚持“政府既不能够缺位，也不能越位，法院更不能让位”是完善“府院联动”机制必须坚持的前提。“府院联动”机制作为目前司法实践中创造出的解决企业破产相关衍生社会问题的有效机制，有助于较为高效地解决实际问题，同时，我们对府院联动机制如何正确实施、向何方向发展，也要有较为全面的认识。
政府职能发挥的必要性，奠定了建构府院联动的现实基础。在成熟的市场经济国家，诸多破产衍生的社会问题可以通过制定法律法规、规章制度予以常态化的解决，无需借助破产程序，然而我国的破产配套措施还不够完善，现有的法律法规和规章制度仅仅立足于对正常经营的常态企业的调整，对陷入债务困境的非常态的企业却缺乏有机衔接和有效融合的保障效应，乃至于破产背景下的诸多关系存在疏离甚至冲突。制度供给的不足迫使破产审判不得不寻求解决社会衍生问题的其他方式，在此过程中依托政府而成立的清算组曾经一度成为破产运行的重要依赖。但破产清算组政策性强、专业力弱，过于僵化、缺少活力，难免使破产过程中的行政介入陷入过犹不及的境地。随着市场化破产的推进，清算组逐步让位于社会中介机构管理人，但也因此大幅削减了行政权力对破产程序的影响，导致政府对解决破产衍生社会问题失去动力，所以无论是个案中的府院联动措施，还是常态性的府院联动机制，目的均在于替代清算组解决此项协调困难的问题，使政府虽然不再以主体身份参与破产程序中却又作为一种配套保障的力量而存在。
在构建府院联动的机制时，政府的参与必须适度，必须定位于司法主导下的行政配套，政府职能应首先限于解决社会衍生问题，且用于解决衍生社会问题的政府职能应限于社会管理和公共服务的范畴。行政权力应当减少对市场运行的直接干预，秉承更长远的可持续发展的政绩观，立足于引导者、协调者、监督者和服务者的角色，运用市场机制、经济手段、法治方法，发挥对市场主体的行为导向和社会自治的秩序调整，构建高效便民的市场退出通道。
就府院联动的宏观架构而言，既要校正行政职能的定位，顺应市场经济的发展趋势，也要法制化设计政府参与的内容，建立多层次融合的制度体系。就府院联动机制的微观平台而言，应有政府与法院联而不合的精准设计，既要有司法裁判与行政执法之间的职权划分。也要有司法裁判与行政执法之间的职权联动。例如，政府应当发挥好对企业的协调服务职能，协调市监、税务、银监、人行、社保等部门，建立企业运营风险分类监测预警机制，创建危困企业动态名册，及时确定风险等级，准确发布预警信息，主动防御系统风险，帮助识别企业差异状况，有的放矢采取政策帮扶、破产清算、重整和和解等措施；可以协调公安、宣传、维稳等部门建立破产受理前后风险舆情处理机制，再如协调公安等部门建立涉破产安全保障与刑事追责机制，对相关主体非理性的干扰破坏施以行政乃至刑事手段；还可以协调自然资源、住建、规划、招商等部门，建立涉破产招商引资与配套对接机制，对破产清算中的财产受让和破产重整中的股权投资，辅以土地变性、产权过户、统筹规划、招商引资等保障破产处置顺利推进。
当然，想要真正解决破产案件办理过程中存在的问题，推进法治化、市场化破产的发展，除了各个地方的努力之外，也离不开顶层设计和整体规划，毕竟有些问题只能通过自上而下的制度改革来加以解决。例如对破产清算衍生注销登记制度的改革、对破产重整衍生信用修复制度的改革、对破产重整衍生税收制度的改革、对破产衍生金融呆账监管制度的改革等。限于篇幅与主题，本文在此不做进一步的展开。
四、推进构建我市府院联动机制的建议
当下我市破产案件的数量仍属于明显偏少的状态，例如2020年全市两级法院总共只受理了10余件破产案件，甚至有的县（市、区）法院还不曾办理过破产案件。根据上级法院布置、法治营商环境需要和总体形势的发展，可以预见我市的破产案件受理未来将会有所增长。随着案件数量增长，法院办理破产案件的综合能力也将受到考验。为了更好的发挥破产审判在法治化营商环境中所能发挥的作用，加强与其配套的制度建设具有突出的意义和重要性。国内有些省市已经出台了与破产审判有关的体系化制度，我省个别地市也已经采取了行动，作为我省省域副中心城市，全省第二大经济体，我市也应该提前谋划，积极行动起来，着力打造我市的府院联动机制，为我市的破产审判工作提供有力支持，促进破产企业良好有序退出，为尚有价值的企业提供重获新生的机会。
首先，明确府院联动机制建立与实施的宗旨。其一是努力保障企业破产的市场化、法治化实施，不能回到非市场化、非法治化的“政策性破产”的老路，也不能成为政府不当干预破产审理的理由和渠道。其二是政府、法院把握各自边界，法院要依法履行审判职能，促进市场有序出清；对政府来说，要全面履行法定职责，解决好破产案件处理中涉及或衍生的社会问题，保障支持法院破产审判工作。其三是鼓励市场机制发生作用，无论是政府，还是法院，都不是要代替市场本身就具备的功能，市场本身的发育也有助于降低治理成本。
其次，从长远看，我们也要将府院联动机制及时导入制度化的轨道。府院联动机制，我们要在看到其积极作用的同时，也要看到其存在的机制性缺陷。从某种意义上讲，目前实践中的府院联动在许多方面还是更接近于个案化的解决方式，依赖于相关部门人与人之间、机构之间的协调，能否协调解决问题则取决于人的态度而非制度，所以我们必须在充分总结实践经验的基础上进一步完善府院联动机制，并使之法律化、制度化，从而最终使企业破产衍生的社会问题能够完全依靠法律与制度解决，真正建立起市场化、法治化、常态化的解决机制。
具体而言，建议我市能够成立破产工作协调领导小组，由法院、公安、司法、自然资源、住建、人社、税务、金融、银监、市监、财政等部门的主要负责人为成员，加强府院协同联动，形成企业破产审判合力，统筹解决企业破产工作中存在的困难问题。尤其是有这样一些工作需要着重解决：1、建立起信息通报制度，提前预判可能存在的风险，并对有重整价值的企业进行识别，必要时由政府提供帮助。2、依法保护税收和金融安全，合理解决破产企业涉税及恢复企业征信问题。3、建立统一的破产财产处置平台，对符合条件并有意向的投资者，不限于司法拍卖形式，由相关政府部门鼓励参拍或邀请实地考察，尽快实现资源再利用。4、增加政策支持的广度和深度，协调简化行政审批程序，加快“僵尸企业”的处置速度，提供宽松的外部环境。5、建立破产管理人报酬基金，对某些无产可破特殊类型的破产案件，由政府承担破产费用，简化相关手续，提高管理人工作的积极性。
府院联动机制涉及范围广、覆盖范围大、产生影响深，既需要全面论证和反复衡量，也需要注意其急迫性和时效性，建议我市可以邀请法院、相关部门、律所、高校等相关人士进行充分论证并适时出台相应的规范性文件，在府院联动机制的实施中，逐步建立正式的政策和制度，推动目前以联席会议、人际协商的方式向以制度和法律解决问题的发展转化。