逐条解读《房屋建筑和市政基设施 项目工程总承包管理办法》（下）

2020年3月1日起，住建部和国家发展改革委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称《办法》）正式施行。《办法》共分为四章，分别是总则、工程总承包的发包和承包、工程总承包项目实施、附则。
继上一期就《办法》第一张总则、第二章工程总承包的发包和承包逐条进行解读后，本期就《办法》第三章工程总承包项目实施、第四章附则的内容逐条进行解读。
第三章 工程总承包项目实施
第十七条建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托勘察设计单位、代建单位等项目管理单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。
【解读】本条规定建设单位的项目管理。建设单位既可以自行对项目进行管理，也可以委托第三方进行项目管理，具体要看建设单位是否具备对工程总承包项目全过程进行管理的能力，建设单位委托第三方进行管理的，应与其签订相应的合同，明确第三方的权利和义务、授权范围等，以便于第三方基于合同约定对工程总承包项目开展管理工作，并就项目管理承担相应的责任。
第十八条工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。
【解读】本条规定工程总承包单位的管理能力。工程总承包单位除了应具备设计、采购、施工、质量、安全、工期等管理能力外，还应具备节约能源和生态环境保护等管理能力，符合国家淘汰落后产能、加强环境治理的趋势。这对参与工程建设的相关单位提出了更高的要求和挑战，督促各单位提高自身的工程管理能力，建立科学的管理体系，以发挥工程总承包模式的最大优势，实现提升工程建设质量和效益的目的。
第十九条工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。
【解读】本条规定工程总承包单位的组织机构。加强各部门之间的合作与协调，完善和优化设计，改进施工方案，对工程总承包项目进行有效的管理和控制，鼓励工程总承包单位采用先进工程技术进行优化设计，提高工程建设质量和效益。
第二十条工程总承包项目经理应当具备下列条件：
（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；
（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；
（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；
（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。
工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。
【解读】本条规定工程总承包项目经理的条件。一方面，成为工程总承包项目经理，需具备本条规定的四个条件，这四个条件属于强制性规定，不具备其中一项或几项的不得成为工程总承包项目的项目经理；另一方面，禁止工程总承包项目经理同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。
第二十一条工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。
【解读】本条规定工程总承包单位的分包。工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包，但不得全部转包或者将全部工程肢解后分包。以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当通过公开招标的方式选择分包方。虽然本条规定了工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包，但此处的分包也应当符合相关法律法规的规定，不得进行违法分包，根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》【建市规〔2019〕1号】第十二条的规定：“存在下列情形之一的，属于违法分包：（一）承包单位将其承包的工程分包给个人的；（二）施工总承包单位或专业承包单位将工程分包给不具备相应资质单位的；（三）施工总承包单位将施工总承包合同范围内工程主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外；（四）专业分包单位将其承包的专业工程中非劳务作业部分再分包的；（五）专业作业承包人将其承包的劳务再分包的；（六）专业作业承包人除计取劳务作业费用外，还计取主要建筑材料款和大中型施工机械设备、主要周转材料费用的。”此外，工程总承包单位能否进行分包，也要看其与建设单位签订的工程总承包合同中是否有关于允许工程总承包单位进行分包的约定，如果合同约定工程总承包单位不得进行任何分包，则工程总承包单位应遵守合同约定，不得进行分包。
第二十二条建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。
工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。
工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。
【解读】本条是关于工程质量责任的规定。本条第一款规定了建设单位的禁止情形，第二款规定了工程总承包单位对全部工程质量负责，分包单位对分包质量负责，但工程总承包单位仍需对分包单位的工程质量负责，以确保工程总承包单位审慎选择分包单位，并在施工过程中严把质量关，积极主动地对项目分包单位进行监督和管理，保证项目的整体质量达到标准，第三款规定了工程总承包单位和项目经理的终身责任制。
第二十三条建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。
工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。
【解读】本条规定工程总承包项目的安全责任。一方面规定了建设单位的禁止情形，另一方面，工程总承包单位对安全生产负总责，分包单位对其导致的安全事故承担主要责任，但不免除工程总承包单位的安全责任，以此倒逼工程总承包单位严格执行安全生产规范，强化自身的安全管理职责，尽可能避免安全生产事故的发生，同时，为事故发生时的责任承担提供了法律依据。
第二十四条建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。
工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。
【解读】本条规定工程总承包项目的工期责任。建设单位应设置合理工期，不得任意压缩工期，工期不合理一方面会影响工程质量，另一方面，容易导致安全生产事故的发生。在工程总承包模式下，工程总承包方对工期全面负责，通过对项目进度的科学控制和管理，实现项目按期竣工，无法按期竣工的，工程总承包单位应当按照合同约定向建设单位承担相应的违约责任，赔偿因此给建设单位造成的损失。
第二十五条工程保修书由建设单位与工程总承包单位签署，保修期内工程总承包单位应当根据法律法规规定以及合同约定承担保修责任，工程总承包单位不得以其与分包单位之间保修责任划分而拒绝履行保修责任。
【解读】本条规定工程总承包单位的保修责任。工程总承包单位应与建设单位签署工程保修书，约定工程的保修期、质保金及工程总承包单位的保修责任的履行方式等，工程总承包单位应当根据《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑工程质量保修办法》等相关法律法规及工程总承包合同的约定履行保修义务，同时，工程总承包单位应当对全部工程质量承担保修责任，分包单位施工部分工程产生质量问题的，工程总承包单位也应就此部分工程承担保修责任。
第二十六条建设单位和工程总承包单位应当加强设计、施工等环节管理，确保建设地点、建设规模、建设内容等符合项目审批、核准、备案要求。
政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
【解读】本条规定工程总承包项目的过程性管理及政府投资项目的资金要求。本条第一款明确建设单位和工程总承包单位应加强过程管理，确保项目建设符合相关要求。本条第二款明确规定，政府投资项目，不得由工程总承包单位或分包单位垫资建设。根据《政府投资条例》第四十三条的规定，要求施工单位对政府投资项目垫资的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
第二十七条工程总承包单位和工程总承包项目经理在设计、施工活动中有转包违法分包等违法违规行为或者造成工程质量安全事故的，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任。
【解读】本条规定工程总承包单位和工程总承包项目经理的法律责任。根据该规定，对于工程总承包单位和工程总承包项目经理的违法违规行为，按照法律法规对设计、施工单位及其项目负责人相同违法违规行为的规定追究责任，具体而言，监督管理部门可以根据《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》的相关规定对设计单位、施工单位及项目负责人违法违规行为进行处罚。
第四章 附则
第二十八条本办法自2020年3月1日起施行。
【解读】明确总承包管理办法的施行时间。从2020年3月1日起，在我国境内从事房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动，实施对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包活动的监督管理，均需按照该办法的相关规定执行。