刑事辩护全覆盖背景下的值班律师制度浅析

摘 要：2006年我国便已经在探索建立值班律师制度，随着司法改革的进行，值班律师制度逐渐实现了本土化发展。当前刑事辩护全覆盖试点工作正如火如荼开展着，对值班律师制度的发展产生了一定影响，并提出了更高的建设要求。试点明确了值班律师功能分化和职责的两步走态势，对提高辩护率有着积极意义，但同时需要注意，值班律师“案多人少”的司法困境进一步加剧、参与形式化的固有问题依旧存在，需要通过明确值班律师的辩护人身份、赋予辩护权利、完善配套机制等解决。
关键词：值班律师制度 刑事辩护全覆盖 适用难题 完善
一、我国值班律师制度的基本情况
2006年我国河南省开展值班律师制度试点工作，值班律师制度开始在我国生根发芽。近年来，我国如火如荼的开展了一系列刑事司法制度改革，其中速裁程序试点工作、认罪认罚从宽制度试点工作及刑事辩护全覆盖试点工作的开展使得我国值班律师的功能与域外值班律师功能出现明显分野。
（一）值班律师制度的起源
值班律师制度起源于英国，现代英国法律援助制度是根据1949年《法律援助和法律咨询法》形成的，包括警署值班律师与法庭值班律师两种形式，是一种应急性法律制度。英国1984年的《警察与刑事证据法》赋予犯罪嫌疑人在警察局内获得法律咨询的权利，警察有义务以书面或口头形式告知这一权利。在未明确告知权利前，警察不得进行讯问[1]。警署值班律师制度依申请启动，无需审查其财产状况、被指控的罪名等，该制度24小时运行；值班律师可通过电话或当面会见方式提供服务，且提供服务时警察不得在场。法庭值班律师计划则是指在治安法院（Magistrates Court）内为被指控刑事犯罪，且没有聘请律师或者仅因其还没有接触自己律师的被告人，在首次出庭日提供律师咨询或者代理服务的制度。律师自愿报名，并通过专门的资格考试才能按顺序轮流参加值班活动，值班律师必须参加统一的持续性职业培训。此后，值班律师制度逐渐在其他国家确立，加拿大、日本、澳大利亚及我国香港等国家和地区均确立了值班律师制度以保障被追诉人的辩护权[2]。尽管各域外国家值班律师制度的规定各有千秋，但都具有应急性、初步性、广覆性特点，其适用几乎没有门槛限制，主要提供一般的法律咨询服务（面对面咨询和电话咨询）和一般代理服务[3]。
（二）值班律师制度在我国的产生、发展与机遇
1、值班律师制度的产生与发展
2006年，司法部与联合国开发署在河南省修武县开展“法律援助值班律师制度”项目试点，通过在法院、公安机关派驻值班律师的方式，为犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律咨询服务。试点于2008年3月31日结束，考察组认为该试点具有可推广性，法律援助值班律师制度建设逐渐在全省范围展开。2010年，全省市、县两级176个法院全部建立法律援助值班律师办公室。2013年，全省128个驻看守所法律援助工作站建设全面完成，覆盖率100%[4]。2016年7月，《河南省法律援助值班律师办公室（工作站）工作规定》出台，该《规定》就工作站建设、工作站职责、值班律师选任、工作衔接机制以及工作纪律加以规定，提出看守所法律援助工作站应在监区内设立，值班律师从“大门外进到监区内”。
2010年8月，司法部在大连召开全国值班律师试点工作专题研讨会，决定全面推广值班律师制度，随后重庆、厦门等地相继建立值班律师制度[5]，值班律师制度从单一地区试点走向全国。截至2017年9月，全国共建立看守所法律援助工作站2300余个，覆盖率达到88%，人民法院法律援助工作站1700余个，覆盖率51.7%。部分省份实现了看守所和人民法院法律援助工作站全覆盖，如河南省、安徽省[6]。
2、司法改革带来全新机遇
有学者通过调研发现，在审判阶段被告人认罪的比率可达85%[7]，且我国轻微刑事案件数量庞大，以2015年为例，判处3年以下刑罚人数占被判处刑事处罚人数的84.09%[8]。考虑到司法资源的优化配置，2014年，刑事案件速裁程序试点工作在北京、天津、浙江、重庆等地展开，值班律师首次出现在中央性文件中。
2016年11月，在速裁程序试点经验基础上，中央决定进行为期2年的认罪认罚从宽制度试点工作，对值班律师参与认罪认罚案件的职责规定更为细致，并对值班律师的法律帮助提出了有效性要求，值班律师的职责突破了传统的法律咨询服务，在保障被追诉人自愿认罪认罚方面发挥重要作用。美国学者乔治·费希尔指出的，虽然被追诉人名义上享有认罪或不认罪的绝对权利，但是他们经常会发现，在没有辩护人的情况下自己根本不享有任何保护[9]。
2017年10月，最高法与司法部联合发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《试点办法》），主要是对审判阶段的律师辩护全覆盖的规定，将“应当通知值班律师”的范围扩大至所有适用简易、速裁程序审理而无辩护人的案件；在其他案件中，值班律师可在辩护律师和法律援助指派律师缺位时依请求提供法律帮助。辩护全覆盖试点工作的主要目的是提高我国刑事辩护率，保障每个刑事被追诉人获得律师帮助从而实现司法公正，该试点工作的顺利开展势必需要更多的值班律师参与，对值班律师制度建设提出了更高的要求，也加速了值班律师制度的本土化发展。
二、刑事辩护全覆盖试点对值班律师制度的影响
（一）《辩护全覆盖试点办法》对值班律师规定
2017年10月，最高法与司法部联合发布《试点办法》，主要是对刑事审判阶段的律师辩护全覆盖的规定。《试点办法》明确提及值班律师制度的条文仅三条，其中第2条第4款规定“适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助”、第5款规定“在法律援助机构指派的律师或者被告人委托的律师为被告人提供辩护前，被告人及其近亲属可以提出法律帮助请求，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助”；第3条规定“人民法院自受理案件之日起三日内，应当告知被告人有权委托辩护人以及获得值班律师法律帮助”。
上述规定主要可以概括为以下三点：
1、从文件名称来看，《试点办法》将值班律师制度纳入其中，表明值班律师制度属于广义的辩护制度，似乎为值班律师辩护人或准辩护人身份的确定提供了依据；但该办法同时对值班律师与辩护人作了明确的区别规定，如适用值班律师制度的前提为“被告人没有辩护人”，且仍将值班律师提供的法律服务表述为“法律帮助”，值班律师的辩护人身份仍不明确。
2、值班律师制度功能分化，不同诉讼程序中值班律师功能不同。适用简易程序、速裁程序审理的案件中，值班律师是保障被追诉人辩护权的主力军，应强调值班律师参与的实质性；在其他案件中，值班律师是法律援助律师和委托律师到位前的应急性辩护提供者，应强调值班律师参与的初步性与及时性。
3、值班律师的职责呈两步走态势：在所有案件中，值班律师都可以提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等帮助；适用认罪认罚从宽制度的案件中，值班律师还需帮助被追诉人进行量刑协商、签署具结书时应当在场。
（二）辩护全覆盖试点工作对值班律师制度的影响
辩护全覆盖试点工作对我国刑事辩护环境的改善来说是有利的，当前我国刑事辩护率并不高[10]，而法律援助的适用范围窄，这意味大量案件中的被追诉人在孤军奋战，当然，其在强大的国家机关面前根本不堪一击。认罪认罚从宽制度试点为认罪认罚案件的被追诉人提供值班律师的法律帮助，但仅限于认罪认罚案件，值班律师制度的适用具有片面性。《关于开展法律援助值班律师工作的意见》和《试点办法》将值班律师制度的适用范围扩大至所有案件，对值班律师制度的讨论跳出了认罪认罚从宽制度的框架，值班律师制度的发展更加全面。值班律师不仅要在认罪认罚案件中提供有效的法律帮助，还应为非认罪认罚案件的被追诉人提供应急性法律帮助，弥补了委托律师和法律援助指派律师到案前的空白，人权保障程度得以提升。我国值班律师制度与域外值班律师制度有所不同，在适用速裁程序、简易程序审理的案件中，我国值班律师制度明显超出了域外值班律师制度的功能设定，在应急性、及时性和广覆性基础上，还强调有效性；而在其他案件中，与域外值班律师制度的功能相一致，扮演“急诊科医生”的角色，是发达的刑事诉讼制度体系下，为被追诉人提供的一项重要“福利”[11]。
但是，从《试点办法》的规定来看，值班律师身份模糊性弊端依旧存在，由此引发出的权利配置缺位、最终导致值班律师法律帮助流于形式的现象并未被改善；此外，辩护全覆盖试点工作的展开对于认罪认罚从宽制度试点中存在的“案多人少”困境来说，无疑是雪上加霜，有限的值班律师资源难以满足全面铺开的刑事辩护需求。
三、刑事辩护全覆盖下值班律师制度的适用难题
（一）案多人少的困境
同司法工作人员一样，值班律师同样面临案多人少的困境。在刑事辩护全覆盖工作尚未开展之前，值班律师仅适用于认罪认罚案件中时已经面临很大压力，以深圳市宝安区为例，2017年该区法院审结刑事认罪认罚案件3614件，从全国试点来看，认罪认罚案件适用速裁程序和简易程序审理的比例非常大[12]，以辩护率为30%、快审程序适用比例为90%来计算，仍有约2276件案件由值班律师担起维护被追诉人诉讼权利和其他合法权益的重担。而该区仅从法律援助律师库遴选10名值班律师参与试点工作，值班律师人均年办案量达253件[13]。与大量认罪认罚案件相比，值班律师显得杯水车薪。刑事辩护全覆盖试点工作的展开进一步扩大了值班律师的适用范围，案多人少的困境加重。
（二）流于形式风险依旧存在
值班律师参与流于形式已经是老生常谈的话题，最根本的原因是其身份的模糊性。值班律师被表述为提供“法律帮助”的人，从我国刑事诉讼法的发展史来看，“法律帮助者”是与辩护人相区别的概念。1996年《刑事诉讼法》规定律师可以在侦查阶段介入，为犯罪嫌疑人提供法律咨询、申请取保候审、代理申诉、控告等[14]，但未赋予其辩护人身份，理论界有学者提出侦查阶段的律师是“提供法律帮助的人”，自此，“法律帮助者”在我国被赋予特定含义。由于身份规定的模糊性，值班律师并不当然的享有会见权、阅卷权等基本辩护权利。以深圳市宝安区为例，为响应辩护全覆盖试点的号召，该区法院安排一名值班律师在适用速裁程序、简易程序的案件开庭时出庭提供法律帮助，但该值班律师庭前并不会见被告人，很多被告人甚至不知道值班律师是干嘛的，二者无法形成良性互动，被告人在庭审时极少咨询；该值班律师也并不阅卷，对案件信息的了解仅来源于开庭当日拿到的起诉书副本和庭审时法官的提问，但该类案件起诉书内容简略，且值班律师了解到的只是办案机关想要展示的有罪信息，片面且不具体。如危险驾驶案件中对于酒精含量的鉴定时间法律有明文规定[15]，而起诉书中仅载明被追诉人血液中的酒精含量，具体送检时间只有通过阅卷才能知道。笔者在中国裁判文书网中搜索到了相关案例，如河北省石家庄市新华区梁某某危险驾驶案中，其辩护律师对鉴定时间提出异议，最终法院对血液鉴定不予采纳[16]。多数参与庭审的值班律师表示在开庭期间很紧张，生怕被告人提出与案件有关的问题而自己无法解答，认为仅通过阅看起诉书根本无法为被告人提供有效的帮助。
四、完善路径
笔者认为，解决值班律师参与形式化的最根本和最迫切的是赋予值班律师辩护人身份，学者们已经对此展开了非常充分的讨论，笔者不再多加叙述；其次，可能判处3年有期徒刑以上刑罚而适用简易程序审理的案件也应由法律援助机构指派律师提供辩护，这类案件具有案情较复杂、刑期较重、数量极少的特点[17]，将其纳入强制辩护的范畴既有利于全面保障被追诉人的人权，又不会对法律援助工作造成特别大的压力；再次，应赋予值班律师与职责相匹配的辩护权利，并赋予其救济性权利，即申诉、控告权，可以沿用现行《刑事诉讼法》的规定，当其认为办案机关及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正；最后，针对“案多人少”，应通过完善配套机制来吸引更多律师，如提高经济补贴、对表现优异的值班律师宣传表扬等。当然，扩充队伍的同时也不能放松对履职情况的监督，可以通过向办案机关和当事人双向了解值班律师的履职情况、及时剔除不合格的值班律师等强化监督、防止值班律师敷衍了事。
五、结语
刑事辩护全覆盖试点是一次刑事辩护领域的伟大变革，对完善被追诉人的辩护权保障有着重大意义，也是提高我国人权保障水平的一个重要举措。试点对值班律师制度建设提出了更高的要求，如何保证有足够的值班律师参与试点、如何保证值班律师参与试点不流于形式，应是辩护全覆盖试点下探索值班律师制度建设的重中之重，应借刑事诉讼法修改之际明确值班律师在刑事诉讼中的身份、赋予值班律师相应的诉讼权利、完善配套措施。
注释：
[1] 顾永忠、李逍遥：“论我国值班律师的应然定位”，湖南科技大学学报（社会科学版），2017年第4期， 第78页。
[2] 郭婕：“法律援助值班律师制度比较研究”，《中国司法》，2008年第2期，第101页。
[3] 有例外，如澳大利亚维多利亚州在刑事案件中，如果案件紧急并且当事人可能会被判刑，值班律师可以继续为当事人出庭进行辩护。
[4] 民主与法制网：《值班律师制度建设进入快车道》，
http：//www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2017-07-05/content-1278607.html，2018年9月3日访问。
[5] 杜云隆：“刑事诉讼值班律师制度发展研究——基于对河南省的试点调研”，《洛阳理工学院学报（社会科学版）》，2017年第6期，第59页。
[6] 搜狐网：《法律援助值班律师制度知多少》，
http：//www.sohu.com/a/195759219_100014855，2018年9月3日访问。
[7] 顾永忠：“以审判为中心背景下的刑事辩护突出问题研究”，《中国法学》，2016年第2期，第69页。
[8] 中国法律年鉴编辑部：《中国法律年鉴（2015年）》，北京：中国法律年鉴社，2015年10月版，第1014页。
[9] ［美］乔治·费希尔：《辩诉交易的胜利——美国辩诉交易史》，郭志媛译，中国政法大学出版社，2012年版，序言第6页。
[10] 一般认为我国的刑事辩护率为30%左右。
[11] 杨波：论认罪认罚案件中值班律师制度的功能定位，《浙江工商大学学报》，2018年第3期，第37页。
[12] 周强院长在认罪认罚从宽制度试点工作中期报告中提到，适用速裁程序审结的占68.5%，适用简易程序审结的占24.9%，适用普通程序审结的占6.6%。
[13] 申保诗：积极的探索 成功的实践——深圳市宝安区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作初见成效，《法律与生活》，2018年第7期，第58页。
[14] 1996年《刑事诉讼法》第96条：犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询、代理申诉、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘请的律师可以为其申请取保候审。涉及国家秘密的案件，犯罪嫌疑人聘请律师，应当经侦查机关批准。受委托的律师有权向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以会见在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有关案件情况。律师会见在押的犯罪嫌疑人，侦查机关根据案件情况和需要可以派员在场。涉及国家秘密的案件，律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关批准。
[15] 《关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》二、5，主要内容为：交通民警对当事人血样提取过程应当全程监控，保证收集证据合法、有效。提取的血样要当场登记封装，并立即送县级以上公安机关检验鉴定机构或者经公安机关认可的其他具备资格的检验鉴定机构进行血液酒精含量检验。因特殊原因不能立即送检的，应当按照规范低温保存，经上级公安机关交通管理部门负责人批准，可以在3日内送检。
[16] 该案中，血液送检时间距案发时间11天，且公安机关无法提供有效证据证明存在特殊情况。
[17] 中国政法大学刑事辩护研究中心对64859份认罪认罚案件文书统计发现，刑期在有期徒刑3年以上的仅占22.64%。