公租房承租权能否继承

近年来，随着廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造力度的逐步加大，城市低收入家庭的住房条件得到较大改善。但由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入家庭住房困难的问题仍然存在。随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。鉴于此，政府大力发展公共租赁住房以满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。实践中，因公租房导致的争议和纠纷也比较多，本文就承租人死亡后公租房承租权能否继承进行探讨。
一、什么是公租房
（一）公租房的含义及特点
公租房全称为“公共租赁住房”，根据《公共租赁住房管理办法》第三条：“公共租赁住房，是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公共租赁住房通过新建、改建、收购、长期租赁等多种方式筹集，可以由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。公共租赁住房可以是成套住房，也可以是宿舍型住房。”与商品房相比，公租房具有保障性、所有权和使用权相分离等特点。根据上述规定，公租房面向的主体是城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。符合条件的主体应当依申请取得公租房承租权。租赁期限一般不超过5年，租赁期限届满可以申请续租。租金标准由市县级人民政府确定，符合条件的可以进行补贴或减免。承租人对公租房仅享有承租权，不享有所有权。
（二）公租房的主要分类
实践中，根据所有权主体的不同可以将公租房分为政府所有的公租房和企事业单位所有的公租房。其中，政府所有的公租房是指地方政府投资建设，由住房保障主管部门负责管理，纳入城镇住房保障规划和年度计划，向符合条件的保障对象提供的住房，包括公租房项目中的住宅，以及配套的非住宅资产（公共用房、经营性用房、车位、设施设备用房等房屋建筑物）。企事业单位所有的公租房是指企事业单位投资建设的，主要是为本单位职工提供的保障性住房。
二、司法实践中关于公租房承租权能否继承的观点
因公租房承租人仅享有承租权，不享有所有权，因此，公租房承租人死亡时，其继承人不能依据所有权继承该公租房。那么，其继承人能否继承公租房承租权呢？对于该问题，司法实践中存在不同的看法。
一种观点认为： 公租房承租权是一种物化的债权，具备独立的财产性质，公租房的承租人对该承租权具有实际上的处分权，应当纳入继承范围。
如沈阳市中级人民法院于2004年12月2日发布的《沈阳市中级人民法院关于审理房地产案件若干问题的处理意见（之二）》中明确“根据公有住房使用权的性质，可以作为遗产进行继承。无论是基于单位分配而获得的公房使用权还是通过市场交易而取得的使用权，均应允许对其所体现的财产权益继承。”
另一种观点认为：公租房承租权不属于《继承法》第三条规定的公民死亡时遗留的个人合法财产，公租房承租人死亡后，其继承人不能继承公租房承租权。
如《北京市高级人民法院关于审理继承纠纷案件若干疑难问题的解答》明确“当事人请求继承被继承人生前的公房承租权，人民法院应告知当事人向公房所有权所在的行政机关或单位申请办理公房承租人变更手续，当事人坚持继承请求的，人民法院裁定驳回起诉。”
三、公租房承租权能否继承的观点辨析
笔者赞同上述第二种观点，公租房不能继承，理由如下：
首先，公租房不是个人遗产，不属于可继承财产。根据《继承法》第三条1的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括收入、房屋、储蓄等。其中的房屋是指公民享有所有权的房屋，公租房承租人仅就公租房享有使用权，不享有所有权，不属于公民死亡时的个人遗产。
其次，公租房作为保障性住房，具有极强的人身属性，不能转让或继承。根据《公共租赁住房管理办法》第七条的规定，申请公租房应当符合以下条件：（一）在本地无住房或者住房面积低于规定标准；（二）收入、财产低于规定标准；（三）申请人为外来务工人员的，在本地稳定就业达到规定年限。具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定。政府住房保障主管部门会同有关部门对申请人是否符合条件进行审核。经审核，对符合申请条件的申请人，由公共租赁住房所有权人或者其委托的运营单位与配租对象签订书面租赁合同。承租人死亡的，双方之间建立的租赁关系即归于消灭，继承的前提则不复存在。若公租房承租权可以继承，则会出现不具备公租房承租权的继承人通过继承的方式取得公租房承租权的情况，显然违背了政府发展公租房的初衷。
最后，与公租房承租人共同居住的其他人，符合公租房申请条件的，可以通过变更承租人、办理过户或重新申请等途径获取公租房，无需通过继承解决居住问题。根据《合同法》第二百三十四条的规定“承租人在房屋租赁期间死亡的，与其生前共同居住的人可以按照原租赁合同租赁该房屋。”具体到公租房而言，部分地方政府就公租房承租人死亡后变更承租人作了明确规定，如《天津市公有住房变更承租人管理办法》第5条规定：“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等亲属，可以申请办理变更承租人过户手续。公有住房使用权过户只能由一人提出申请，符合过户条件的人员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户。符合过户条件人员达不成一致意见的，可以向人民法院起诉。”类似规定在一定程度上达到了与继承同样的法律效果。对于未出台相关规定的地区，公租房承租人死亡后，其配偶、子女、父母或者其他同户籍亲属符合条件的，仍然可以根据《公共租赁住房管理办法》的相关规定申请公租房，以获得住房保障。
综上，为保障符合条件的承租人租赁公租房，避免出现不符合条件的继承人通过继承的方式取得公租房的情况，在目前并无相关法律法规明确规定的情况下，不应将公租房承租权纳入遗产范围。符合条件的公租房承租人死亡后，其配偶、子女、父母或者其他同户籍亲属符合条件的，可以通过申请变更承租人或重新申请公租房的方式取得公租房承租权，其住房需求同样可以得到保障。
注释
1《中华人民共和国继承法》第三条 遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括： (（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。