基础设施REITs与融资平台的债务困境破局

2022年5月25日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号，以下简称“《意见》”），《意见》指出，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于降低政府债务风险、降低企业负债水平具有重要意义；《意见》中还指出，推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，是优化完善存量资产盘活的方式之一，并提到要研究推进REITs相关立法工作、落实落细支持基础设施REITs有关税收政策，以及建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。
《意见》的上述内容，很明显地传达出一个态度，即鼓励和支持基础设施REITs发展，发挥基础设施REITs在盘活存量资产方面的优势，因此，能否让适格的基础设施项目投资主体充分运用基础设施REITs这一金融工具，直接关系到盘活存量资产的推进情况。那么，到底何种主体适合发行基础设施REITs呢？不难看出，拥有大量基础设施资产且面临市场化转型要求和融资困境的地方政府融资平台类公司（以下简称“融资平台”），正是适合发行基础设施REITs的理想主体：
一、融资平台发行基础设施REITs的可行性
根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号，以下简称“《通知》”）之规定，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，同时该文还将融资平台按照职能类型和偿债资金来源分为了三类：一是只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的；二是承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的；三是承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的。第三类融资平台的典型代表，即是目前大量存在的城市建设投资公司、城市建设开发公司等，尽管该等融资平台所持有的资产中，存在部分资产较侧重公益性（如“三供一业”类资产），从而导致该等资产所产生的收入并不高或较依赖财政补贴；但仍有为数甚众的融资平台企业持有极为优质的经营性基础设施，尤其是那些成立时间较早、在设立之初即负有特定基础设施领域建设职能的平台公司（该类平台公司中数量最多的是交通运输集团，其资产包括高速公路、市政道路和轨道交通等），该等主体所持有的基础资产大多具备极大的价值挖掘空间，能够持续稳定地产生较充沛的现金流。
根据《公开募集基础设施证券投资基金指引（试行）》（证监会【2020】54号公告）之规定，用以发行基础设施REITs的基础设施项目，要求权属清晰且所属主体企业信用稳健、内部控制健全，最近3年无重大违法违规行为；项目原则上运营3年以上，已产生持续、稳定的现金流，投资回报良好，并具有持续经营能力、较好增长潜力；同时现金流来源合理分散，且主要由市场化运营产生，不依赖第三方补贴等非经常性收入。按照上述标准，作为重要基础设施建设和运营主体的融资平台/城投公司，天然具备利用基础设施资产发行REITs的优势。
二、融资平台发行基础设施REITs的必要性
2014年9月底，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），指出“明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”。2018年，中共中央国务院发布《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号。该文未公开发布，内容引用自各媒体的报道），指出地方政府隐性债务是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。
从以往融资平台的融资活动来看，往往存在以融资平台名义举债、地方政府以政府信用提供显性支持或隐性担保、负债所得的资金则转移给相关政府部门或机构使用的模式；但根据上述文件，融资平台不再负有政府融资职能，其自身的融资行为也不得新增政府债务，地方政府则不得直接或间接以财政资金偿还融资平台所承担的地方政府隐性债务，或为融资平台的融资行为提供担保，这必然会使融资平台的融资渠道大幅受限。而除“政府兜底”的融资方式以外，融资平台最常采取的以土地等资产提供抵押担保进行融资的方式，也已经由于其负债率的高企而接近瓶颈，但基础设施REITs的核心则是盘活存量资产、通过基础设施所产生的租金、收费等现金流来进行融资，其作为一项融资工具的价值，正是在于解决基础设施类资产投资规模大、流动性较差、投资成本回收周期长的问题。
基于上述理由，融资平台既有发行基础设施REITs的迫切需要，又具备发行基础设施REITs实质条件，理应成为发行基础设施REITs的主力军。