《保障中小企业款项支付条例》解读与述评

引言
2020年7月5日，国务院发布第728号国务院令，《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《支付条例》）已经2020年7月1日国务院第99次常务会议通过，现予公布，自2020年9月1日起施行。
《支付条例》全文共29条，分别从适用对象、适用情形、支付期限、支付方式、信息披露、投诉渠道和监督检查、法律责任等方面作出相关规定。
一、关于适用对象与情形
（一）适用对象
1、款项支付方
《支付条例》第一条规定：“为了促进机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项，维护中小企业合法权益，优化营商环境，根据《中华人民共和国中小企业促进法》等法律，制定本条例”。
《支付条例》第二十八条规定，“部分或者全部使用财政资金的团体组织采购货物、工程、服务支付中小企业款项，参照本条例对机关、事业单位的有关规定执行。
军队采购货物、工程、服务支付中小企业款项，按照军队的有关规定执行”。
从上述条款可知，《支付条例》适用对象为机关、事业单位和大型企业及中小企业，其中，机关、事业单位和大型企业是款项支付方，中小企业为款项接收方。
“机关”指国家机关，即国家为行使其职能而设立的各种机构，是专司国家权力和国家管理职能的组织，包括中央和地方各级组织。机关单位包括各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军队中的各级机关。
“事业单位”指由国家行政机关举办，受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由公共财政支出、不实行经济核算、主要提供教育、科技、文化、卫生等活动的非物质生产和劳务服务的社会公共组织。事业单位接受政府领导，是表现形式为组织或机构的法人实体。
综上，笔者认为，《支付条例》适用对象是机关（军队除外）、事业单位、大型企业和部分或全部使用财政资金的团体组织。
2、款项接收方
《支付条例》第三条规定了中小企业的范围：“本条例所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业；所称大型企业，是指中小企业以外的企业”。本条所述的中小企业，即根据《中小企业划型标准规定》确定的中型企业、小型企业和微型企业。
（二）适用情形
《支付条例》第二条规定：机关、事业单位和大型企业采购货物、工程、服务支付中小企业款项，应当遵守本条例。
根据《政府采购法》规定的相关定义，“采购”是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。“货物”是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。“工程”是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。“服务”是指除货物和工程以外的其他采购对象。
因此，机关、事业单位和大型企业以自有资金购买、租赁、委托或雇用中小企业的货物、工程和服务等行为，均属于《支付条例》调整范围。
二、关于支付条件与要求
（一）限定支付期限
《支付条例》根据机关、事业单位和大型企业两类不同性质的主体，对“付款期限”作出差异化规定。
对于机关、事业单位来说，采购行为使用的是财政资金，因此要求“应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项”，对机关、事业单位提出较高信用要求，提高政府公信力。大型企业为商事活动主体，可以遵照“行业规范、交易习惯合理约定付款期限”。如果合同约定采取履行进度结算、定期结算等结算方式的，付款期限应当自双方确认结算金额之日起算。
（二）明确验收条款
《支付条例》在限定支付期限的前提下，允许机关、事业单位和大型企业与中小企业约定将“检验”或者“验收合格”作为向中小企业支付价款的前提条件，但合同中关于检验、验收期限必须明确、合理，机关、事业单位和大型企业不得拖延检验或验收。如发生拖延情形，付款期限自约定的检验或验收期限届满之日起算。
（三）约束拖延事由
《支付条例》明确机关、事业单位和大型企业不得以法定代表人或者主要负责人变更，履行内部付款流程，或者在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者迟延支付中小企业款项。
（四）限制支付方式
《支付条例》对非现金支付方式作出一定约束，如机关、事业单位和大型企业使用商业汇票等非现金支付方式，应在合同中作出明确、合理约定，不得强制中小企业接受非现金支付方式，不得利用非现金支付方式变相延长付款期限。
（五）明确保证金种类
《支付条例》特别规定了工程建设中能够收取的保证金种类，除依法设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，不得收取其他保证金；同时规定保证金的收取比例应当符合国家有关规定。同时规定，机关、事业单位和大型企业不得将保证金限定为现金，应当接受中小企业以金融机构保函提供的保证。
三、关于信息公示与披露
《支付条例》第十六条针对机关、事业单位和大型企业的不同性质，规定了针对性的信息披露制度。机关、事业单位应当于每年3月31日将上一年度逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息通过网站、报刊等便于公众知晓的方式公开。大型企业应当将逾期尚未支付中小企业款项的合同数量、金额等信息纳入企业年度报告，通过企业信用信息公示系统向社会公示。
笔者认为，关于信息披露的规定较笼统，应限定机关、事业单位信息披露的网站、报刊的范围，比如限定在机关、事业单位的官网公开，或者由政府管理部门统一建立各级机关、事业单位专门用于披露关于逾期支付中小企业款项的公共网站，以方便公众查询。
四、关于支付投诉与惩戒
（一）设立投诉渠道
《支付条例》规定省级以上人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门应当建立便利畅通的渠道，受理对机关、事业单位和大型企业拒绝或者迟延支付中小企业款项的投诉。
（二）设置惩戒措施
《支付条例》规定机关、事业单位和大型企业不履行及时支付中小企业款项义务，情形严重的，受理投诉部门可以依法依规将其失信信息纳入全国信用信息共享平台，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。
全国信用信息共享平台由国家发展改革委牵头建设、国家信息中心承建，于2015年年底初步建成并上线运行。该平台已连接44个部门和32个省级信用平台，实现多部门、跨地域、跨领域信息联享、信用联评、守信联奖、失信联惩的共享机制。
全国企业信息信息公示系统（国家企业信用信息公示系统）是以统一社会信用代码为标识，全量归集、一码关联，建立区域汇聚、全国集中的企业信用信息资源库，公示的主要内容包括：市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营异常状态等信息。
笔者认为，应建立完善的投诉体系及处理流程，明确界定“情形严重”的范围；同时也要明确将机关、事业单位的失信信息在全国信用信息共享平台进行公示的后果，如出现被公示的情形，应当给予该机关、事业单位的主管人员、直接责任人员行政处分，或设置评优、晋升障碍。
五、关于法律责任与后果
（一）支付逾期利息
《支付条例》规定机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。
（二）限制公务消费
《支付条例》规定对拒绝或者迟延支付中小企业款项的机关、事业单位，应当在公务消费、办公用房、经费安排等方面采取必要的限制措施。
相对于将失信信息纳入全国信用信息共享平台的信用惩戒方式，限制公务消费等方式更加直接，给失信机关、事业单位带来更明显的惩戒效果。
（三）追究行政责任
《支付条例》第二十五条、二十六条规定了机关、事业单位存在违反《支付条例》规定义务之情形的，由其上级机关、主管部门责令改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。机关、事业单位未按批准预算执行采购行为或要求施工单位对政府投资项目垫资建设的，依照法律、行政法规和国家有关规定追究责任。
大型企业存在未按规定公示或弄虚作假的，由市场监督管理部门依法处理。大型企业存在没有合同 约定或者法律、行政法规依据，要求以审计机关的审计结果作为结算依据的，由其主管部门责令改正；拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
六、关于支付监督与评估
（一）审计机关实施监督
《支付条例》规定审计机关依法对机关、事业单位和国有大型企业支付中小企业款项情况实施审计监督，从审计机关层面给予对中小企业款项支付的保障。审计机关通过审计方式监督机关、事业单位和国有大型企业支付中小企业款项情况，督促相关机关和单位及时支付中小企业款项，保障中小企业经济权益。
（二）政府建立督查制度
《支付条例》规定省级以上人民政府建立督查制度，对及时支付中小企业款项工作进行监督检查。该条规定省级以上人民政府承担建立督查制度的责任，从政府层面给予对中小企业款项支付的保障。
（三）纳入营商环境评估
《支付条例》规定将及时支付中小企业款项工作情况纳入中小企业发展环境评估和营商环境评估。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的企业经营状况，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等方面产生重要影响。《支付条例》将及时支付中小企业款项的情况与营商环境挂钩，能够让各地政府积极落实《支付条例》，采取措施保障中小企业款项支付，为当地中小企业发展营造良好环境。
价值与意义
中小企业是建设现代化经济的重要基础，实施大众创业、万众创新的重要载体，在促进经济增长、科技创新、增加就业、维系社会和谐稳定等方面具有重要作用。中小企业被长期拖欠款项，导致企业流动资金匮乏，不利于企业的持续经营，导致大量中小企业被迫退出市场。《支付条例》的实施能够进一步优化营商环境，切实维护中小企业合法权益，促进中小企业在全球新冠疫情的压力下复工复产，对促进中小企业成长和加速经济复苏均具有重要意义。