国有建设用地使用权出让合同纠纷判例解析之 解除合同、赔偿损失、违约金与定金（一）

出让合同示范文本中规定了在一方履行迟延超过60日，经对方催促仍不履行时，对方可解除合同，这属于约定解除合同事由；《合同法》94条规定了解除合同的法定事由。当解除合同事由成立，有解除权的一方选择解除合同时，必然涉及到损失与违约金的确定、定金的处理，所以本文将解除合同与赔偿损失、违约金与定金放在一起讨论。
第一部分 关于解除合同
解除合同也称为合同解除，指合同成立后，当事人一方或双方依据约定或法律规定，使合同自始或仅向将来消灭的行为及制度。《合同法》93条至98条是对这一制度的规定。解除合同的事由可分三类：一是协议解除，包括协商一致解除和约定解除条件成就时解除权人通知解除两种，当事人常因约定事由是否成就发生分歧；二是因不可抗力致使不能实现合同目的；三是违约行为，一般要求构成根本性违约。行使解除权需向对方发出通知，通知到达对方时产生合同解除的效力；法律上认可通过诉讼及仲裁的方式通知，包括起诉状、申请书、答辩状，及庭审中口头表达。对方对解除合同有异议的，可以请求法院或仲裁机构确认解除合同的效力。《民法典》第565条第1款最后一句赋予了合同双方请求法院或仲裁机构确认解除合同效力的权利。《合同法》第95条规定了解除权的除斥期间，期间可以法定也可约定。《民法典》第564条第2款规定“法律没有规定或者当事人没有约定解除权行使期限，自解除权人知道或者应当知道解除事由之日起一年内不行使，解除权消灭”，行使合同解除权的法定除斥期间为一年。《合同法司法解释（二）》第24条规定“当事人对合同法第九十六条、第九十九条规定的合同解除或者债务抵销虽有异议，但在约定的异议期限届满后才提出异议并向人民法院起诉的，人民法院不予支持；当事人没有约定异议期间，在解除合同或者债务抵销通知到达之日起三个月以后才向人民法院起诉的，人民法院不予支持。”这“三个月”是对解除通知提出异议的除斥期间。《九民纪要》第46条对上述第24条作了限制性解释，该规定：“只有享有法定或者约定解除权的当事人才能以通知方式解除合同。不享有解除权的一方向另一方发出解除通知，另一方即便未在异议期限内提起诉讼，也不发生合同解除的效果。人民法院在审理案件时，应当审查发出解除通知的一方是否享有约定或者法定的解除权来决定合同应否解除，不能仅以受通知一方在约定或者法定的异议期限届满内未起诉这一事实就认定合同已经解除。”纪要第47条进一步限定了约定解除权。该条规定“合同约定的解除条件成就时，守约方以此为由请求解除合同的，人民法院应当审查违约方的违约程度是否显著轻微，是否影响守约方合同目的实现，根据诚实信用原则，确定合同应否解除。违约方的违约程度显著轻微，不影响守约方合同目的实现，守约方请求解除合同的，人民法院不予支持；反之，则依法予以支持。”上述限制，意在尽量促成交易。当双方在履行过程中形成合同僵局，且违约方不存在恶意违约的情形、继续履行合同对违约方显失公平、守约方拒绝解除合同违反诚实信用原则时，允许违约方通过起诉解除合同。法院判决解除合同的，违约方本应当承担的违约责任不能因解除合同而减少或者免除。（《九民纪要》第48条）
现行法律没有规定合同解除的效力是否溯及既往，通说认为无溯及力。司法实践中，协议解除的效力是否溯及既往由当事人约定，无约定的视具体情况而定；因不可抗力解除合同的原则上无溯及力，但如此会造成不公是可溯及既往；因违约而解除的非继续行合同原则上有溯及力，继续行合同（如租赁、借用、消费信贷等合同）原则上无溯及力。解除出让合同一般有溯及力。解除合同可以与赔偿损失、违约金及定金罚则并存（《民法通则》第115条、《买卖合同司法解释》第26条、《九民纪要》第49条）。
规则一、可以约定合同以外的事项为解除合同的条件
案例1：协力和顺置业(平潭)有限公司与平潭综合实验区环境与国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案。
2010年，平潭管委会与协力（福建）集团有限公司签订《合作协议书》，约定协力集团公司在平潭综合实验区投资创办微电子产业园项目，总投资57亿元，平潭管委会协助办理投资项目的设立审批、登记注册等事宜。
2011年5月，平潭国土局发布公告，决定以挂牌方式出让编号为2011G009号至2011G014号共六幅地块。挂牌公告载明：申请竞买G009、G010、G011号宗地的申请人，需同时竞买G012、G013、G014号宗地；G011、G012两个地块于签订出让合同之日起30日内移交，其余地块根据投资总量和建设进展情况予以移交。G012号地块应于2011年底前建成封装厂并投产，2012年底前建成6吋芯片生产线，于2013年投产。
2011年6月，协力科技公司竞得上述六宗国有建设用地使用权，与国土局签订六份《出让合同》。六份出让合同中，G011、G012号地块出让合同的条款内容基本相同，未约定未完成建设规模和进度时，出让人有权解除合同；G009、G010、G013、G014号地块出让合同的条款内容基本相同，约定按投资总量和建设进展情况供地，且约定未达到相应投资总量和建设规模时，出让人有权解除合同。
2013年5月，G012号地块移交协力微集成公司使用。
2013年6月，协力科技公司付清G010号地块土地出让价款。2013年9月，G010号地块受让方变更为协力和顺公司。G012号地块的受让方变更为协力微集成公司。
G012号地块至最高院出具判决书时未达到相应的投资强度和建设规模。
2014年9月，国土局向受让人协力和顺公司及协力科技公司发出《解除出让合同通知书》，称：截止2014年8月18日，G012号地块未达到约定的建设规模和投资强度。依据合同约定，经平潭管委会研究同意，决定解除G010号地块出让合同。
协力和顺公司起诉，要求确认国土局的通知书不发生解除效力；要求国土局交付G010号地块，并承担违约金。
福建高院认为：不足以认定双方明确约定以G012号地块的投资总量和建设规模作为G010地块出让合同的解除条件。所以，国土局的通知书不发生解除效力。G010号地块的交付与合同解除条件与G011号地块的投资总量和建设规模相关联，目前没有证据证明G011号地块已符合双方约定的投资总量和建设进展情况，故驳回协力和顺公司要求国土局交付G010号地块、承担违约金的请求。
最高院认为，国土局共捆绑出让六个地块，G010号地块出让合同中未明确”相应的投资总量和建设进展情况”指向哪一地块，双方当事人对此存在争议。根据《合同法》第125条的规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应按照合同所使用的字句及有关条款、合同的目的、交易习惯及诚实信用原则确定该条款的真实意思。第一、结合出让合同签订前，协力集团公司和平潭管委会签订的《合作协议书》，以及平潭管委会〔2011〕3号、〔2011〕30号两个专题会议纪要（协力集团均派员参加）的相关内容，可以确定平潭管委会同日签订六份出让合同，将G012、G013、G014三宗工业用地和G009、G010(本案讼争地块)、G011三宗商住用地一并出让的目的，在于促进本区内微电子产业园工业项目及早建成投产，而该工业项目主体即封装厂和6吋芯片生产线正位于G012地块之上，商业用地的出让主要是配套和服务于这一核心工业项目。第二，结合合同履行中，双方文件及G010号地块变更补充协议，可以认定G010号地块出让合同约定的”投资总量和建设规模”应指向G012号地块，而不是指向G011号地块。同时，因G010号地块至今尚未交付协力和顺公司，故协力和顺公司认为G010号地块合同解除与该地块本身的投资总量和建设规模相关联的主张不能成立。由于G012号地块在约定期限内未能达到相应的投资总量和建设规模，国土局依约发出解除G010号地块出让合同的通知，且该通知已到达协力和顺公司，发生解除合同的效力。故驳回协力和顺公司的诉请。
解析：在工业用地的出让合同中，有关投资总额、投资强度与建设进度的条款几乎是必备条款。作为受让方的主要义务，必然与解除权、赔偿损失、违约金密切相关。例如，彩虹（佛山）平板显示有限公司与佛山市顺德区国土城建和水利局建设用地使用权出让合同纠纷案中，双方不仅规定了建设项目的开竣工日期、投资总额、强度、进度，还对建筑容积率、建筑密度等条款，还规定了违反每个指标的违约金计算方式；并规定在因受让方原因致使项目停建时，收回土地、不计息退回不高于50%的出让金，已建建筑物、构筑物及其附属设施可不予补偿，国土局还可以要求受让方清除已建建筑物、构筑物及其附属设施，恢复场地平整。诉讼中，受让方主张投资额度、进度及违约责任条款侵犯了自己的自主经营权，属无效格式条款；但未获广东高院和最高院支持。国土局依据合同约定所提主张，全部获得法院支持。
看似失衡的约定，其实是双方经过审慎考量和充分博弈的结果。受让方力争地方政府的最优惠条件，政府则希望尽快引入大项目，又担心受让方占了宝贵的用地指标后，投资不能如期到位，于是就有了受让方的种种承诺与对受让方的种种约束。这种承诺有时是在出让合同之内、有时是在出让合同之外。尤其是受让方实控人与政府签订合作协议时，往往愿意展现积极的、向好的因素，回避风险因素；喜欢宏大叙事、轻易许诺。但约束往往规定在合同之内，是硬性的。当乐观的预测与论证遇到市场下行或资金趋紧时，受让方就会形成违约。几乎所有的受让方都是商事主体，想确认此类约定无效很难得到法院的支持。所以，受让方在签订出让合同之外的合作协议、框架协议时，或向政府部门提交各类文件时，应注意不要轻易许诺，给自己增加义务。
规则二、出让方违约，受让方有权选择变更或解除合同
案例2：怀宁县兴安房地产开发有限公司与潜山县国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷案
案涉宗地被垃圾中转站占用了很小一部分。最高院（2015）民一终字第345号判决书认为，垃圾站占地虽小，但因其特殊作用和性质，极大降低了该出让地的品质，极有可能使宗地开发建设丧失商业价值，所以，垃圾站的存在构成了出让方的根本违约，出让合同应予解除。
国土局不服申诉，认为原审应依据《买卖合同司法解释》第23条的规定“通过减少价款或者补齐面积的方法”予以救济，而不应解除合同。
（2017）最高法民申451号裁定认为：上述司法解释第23条规定了因瑕疵担保义务所产生的减价请求权，对该条的适用需以买受人同意接受标的物为前提。本案受让人一审诉讼请求是解除合同，故原审未适用上述规定，依法判决解除合同，处理正确。
解析：当出让土地存在瑕疵，且符合解除条件时，受让方有权选择解除合同或变更合同；这是法律的原有之义，体现对守约方的保护。
规则三、违约方不享有约定合同解除权，其向守约方发出的解除通知，不发生解除合同的效果；守约方在解除合同的约定事由或法定事由成就时，可采用通知或起诉的方式行使合同解除权
案例3：莆田首创置业有限公司与莆田市国土资源局、福建运通拍卖行有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案。
2014年4月4日，国土局与首创公司签订《出让合同》，主要约定：1、出让宗地分为地块一、地块四、地块五，2014年7月4日前现状交付土地，地块五中尚未形成净地部分用地1144.83平方米的交付使用等具体事宜以《补充协议》为准。2、出让价款为12.98亿元，2014年5月4日前支付6.49亿元，2014年6月4日前支付剩余的6.49亿元。3、逾期履行的，按日1‰承担违约金，延期履行超过60日，经对方催促仍不履行的，对方可以解除合同，适用定金罚则。
补充协议书载明，地块五的净地部分先行办理出让手续，尚未形成净地部分1144.83平方米在2015年6月30日前征迁到位，届时按所属同一宗土地出让成交价的单位地价标准，由国土局直接协议出让给诉争地块竞得人。
首创公司如期缴纳第一期出让价款，第二期逾期，国土局发函催要。2014年7月23日，首创公司向国土局发出《退地要求》，认为尚有部分地块未形成净地，申请退还诉争地块，并要求国土局偿还已缴纳的出让金，赔偿前期费用和财务利息。国土局又两次发函催要出让金。首创公司复函，要求退地还款、补偿损失。
2014年9月11日，国土局发出《关于解除<出让合同>的通知》，通知首创公司解除出让合同，没收竞买保证金（含佣金）2.2亿元，退回出让金4.5496亿元。首创公司于次日收到该通知，当日向国土局提交《退款报告》。此后，国土局分次退还首创公司4.5496亿元。
首创公司起诉，要求确认己方的解除通知有效、国土局的解除通知无效等等。
最高院认为，国土局出让的土地符合净地要求，无违约行为，首创公司无权解除合同，其发出的《退地要求》不发生合同解除的法律后果。首创公司逾期60日未缴纳第二期出让金，经国土局催交，明确表示不再缴纳剩余出让金，《出让合同》约定的出让方行使解除权的条件成就。2014年9月11日，国土局发出解除通知，首创公司于次日收到该通知。根据《合同法》第93条第2款、第96条的规定，《出让合同》自通知到达首创公司时解除。
解析：本案案情与《九民纪要》第46条的规定较贴切。国土局守约，首创公司违约，所以首创公司不享有法定或者约定解除权。不享有解除权的首创公司向国土局发出的解除通知不发生合同解除的效果。
案例4：天津市规划和自然资源局蓟州分局与天津市华奥供热有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷案
2006年6月，规国局与华奥公司签订《出让合同》，约定：案涉宗地为供应设施用地U14；出让期限为70年；出让金为3800万元；应缴付760万元定金，抵作出让金；合同签订之日起60日内，缴清剩余出让金。按约交付出让金之日起30日内，华奥公司办理土地登记，领取《国有土地使用证》。本合同项下宗地范围内新建主体建筑物性质是锅炉房及管理用房。如华奥公司逾期支付出让金，按日0.3‰缴滞纳金，延期付款超过6个月，规国局有权解除合同，收回土地，不返还定金，并可请求华奥公司赔偿因违约造成的其他损失。
合同签订后，规国局将涉诉土地提供给华奥公司。华奥公司至2008年3月6日分七笔共缴出让金2250万元。
2006年9月、2007年12月规国局及出让方催缴出让金。此后机构改革，相关职能归属国土局。2008年4月1日，国土局通知华奥公司解除出让合同，华奥公司向县政府提出异议。国土局答复华奥公司称：待县政府批准后，收回“关于解除合同的通知”，缴齐所欠土地出让金1550万元后，签订补充合同。后经有关部门多次协调未能协商解决。
案涉土地上的供热站自2008年起开始供热。因未能办理《天津市房地产权证》，华奥公司一直不能取得《供热经营许可证》，2013年县供热办与华奥公司解除了供热协议。
华奥公司起诉，请求解除合同，国土局返还出让金2250万元及利息，赔偿投资损失及预期利润合计1.5余元。
最高院认为：国土局的《关于解除合同的通知》未发生解除合同的效力，华奥公司起诉请求解除合同应予支持。
首先、工业用地最高出让年限为50年，国土局未履行调整出让年限、核定50年地价的义务，使华奥公司不能取得土地使用权证、无法实现合同目的。华奥公司支付了大部分出让金，拒付剩余款项，符合《合同法》第67条的规定，系行使先履行抗辩权的行为，不属于《合同法》第94条所规定的法定解除情形。其次，华奥公司及时提出了异议，国土局向华奥公司作出了收回解除通知、继续履行合同的意思表示。第三、解除通知发出后，双方仍在履行合同义务，解除通知并未发生合同解除的法律效力。
华奥公司支付了2250万元出让金，按国土局核算的50年出让金，华奥公司尚欠464万元，付款比例达到了82.9%；且该公司经政府职能部门允许，对涉案土地进行了符合约定用途的投资建设和运营，履行了主要合同义务。国土局未履行调整出让年限、核定50年地价的义务，致使合同目的无法实现，应认定其构成根本违约，依据《合同法》第94条第4项的规定，华奥公司诉讼请求解除合同，应予支持。
对于华奥公司损失承担问题，最高院认为：依据《合同法》第97条的规定，合同解除后，华奥公司有权要求出让方赔偿损失。一审法院未支持华奥公司主张的经营预期利润、垫资损失，依据工程造价鉴定意见书中确定的建设费用8870.8129万元认定华奥公司的损失，并无不当。华奥公司在案涉土地上建造供热设施，系基于获得案涉土地使用权的合同预期，依据该宗土地的特定用途和土地受让目的，对土地进行的投资利用；取得了《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程施工许可证》，不属于非法建造；且投资建造行为发生在案涉合同解除之前，不存在扩大损失一说。国土局根本性违约是合同解除的原因，但华奥公司欠付部分出让金也对土地使用权证未取得有一定影响，且供热设施进行过阶段性的运营，合同目的曾部分实现，故综合双方履约情况、过错大小、利益实现情况，一审法院酌定国土局承担60%的赔偿责任，华奥公司自担40%的损失，并无明显不当，应予维持。
解析：最高院认为，国土局根本性违约，所以不具有合同解除权。国土局根本性违约，致使合同无法实现，华奥公司拥有法定解除权；华奥公司可不经通知，直接起诉要求解除合同。