为维护国有资产出资人合法权益，促进企业国有产权有序流转，防止国有资产流失，从上个世纪90年代起，国务院及相关部门陆续制定印发了一系列与企业国有资产评估相关的法律法规及规范性文件。本文主要就国资委监管的国有企业、金融企业及中央文化企业涉及的国有资产评估所涉流程及合规要点进行梳理介绍，以供了解。
一、国有资产评估总体规范
1991年11月16日，国务院发布的《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号,以下简称“《评估管理办法》”)正式实施。《评估管理办法》所称的国有资产是指国家依据法律取得的，国家以各种形式的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资产、无形资产和其它形态的资产。
（一）国有资产占有单位的范围
《评估管理办法》对国有资产占有单位应当进行国有资产评估的情形进行了规定，具体包括：
- 国家机关、军队、社会团体及其他占有国有资产的社会组织；
- 国营企业、事业单位；
- 各种形式的国内联营和股份经营单位；
- 中外合资、合作经营企业；
- 占有国有资产的集体所有制单位；
- 其它占有国有资产的单位。
（二）资产评估情形
1.应当进行资产评估的情形
发生如下经济情形时，除经国有资产管理行政主管部门批准可以不予评估外，都必须进行资产评估：
（1）资产拍卖、转让；
（2）企业兼并、出售、联营、股份经营；
（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；
（4）企业清算；
（5）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
2.可以进行资产评估的情形
占有单位有下列情形之一，当事人认为需要的，可以进行资产评估：
（1） 资产抵押及其他担保；
（2） 企业租赁；
（3） 需要进行资产评估的其他情形。
属于以下情形的，必须进行资产评估：
（1） 企业整体资产的租赁；
（2） 国有资产租赁给外商或非国营单位；
（3） 国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产；
（4） 国有资产管理行政主管部门认为应当评估的其他情形。
（三）国有资产评估程序的演变过程
根据《评估管理办法》，国有资产评估按照下列程序进行：（1）申请立项；（2）资产清查；（3）评定估算；（4）验证确认。
但此后，为进一步转变政府职能，减少不必要的行政性审批，促进中介机构和从业人员真正作到独立、客观、公正地执业，财政部就改革国有资产评估行政管理方式、加强资产评估监督管理工作，于2001年12月31日印发《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见》，提出取消政府部门对国有资产评估项目的立项确认审批制度，实行核准制和备案制。各级财政（或国有资产管理，下同）部门对国有资产评估项目不再进行立项批复和对评估报告的确认批复（合规性审核）。有关经济行为涉及的资产评估活动由国有资产占有单位按照法律、法规的规定，聘请具有相应资质的中介机构独立进行，评估报告的法律责任由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。
二、国资委监管企业的国有资产评估
2005年9月1日，国务院国资委发布的《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第12号，以下简称“《暂行办法》”）正式实施。《暂行办法》对各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业（以下简称“所出资企业”）及其各级子企业（以下简称“企业”）涉及的国有资产评估，进行了具体规定。
（一）应当进行国有资产评估的企业行为
企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估： - 整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；
- 以非货币资产对外投资；
- 合并、分立、破产、解散；
- 非上市公司国有股东股权比例变动；
- 产权转让；
- 资产转让、置换；
- 整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；
- 以非货币资产偿还债务；
- 资产涉讼；
- 收购非国有单位的资产；
- 接受非国有单位以非货币资产出资；
- 接受非国有单位以非货币资产抵债；
- 法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。
企业有下列特殊行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：
1.经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；
2.国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。
关于资产评估的委托主体问题，应当由国有资产产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。针对不同经济行为，资产评估工作的委托按以下情况处理：j经济行为事项涉及的评估对象属于企业法人财产权范围的，由企业委托；k经济行为事项涉及的评估对象属于企业产权等出资人权利的，按照产权关系，由企业的出资人委托；③企业接受非国有资产等涉及非国有资产评估的，一般由接受非国有资产的企业委托。
（二）企业国有资产评估实行核准制和备案制
根据《暂行办法》，企业国有资产评估项目实行核准制和备案制。国有资产监督管理机构下达的资产评估项目核准文件和经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表是企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备文件。经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年。
1.施行核准制和备案制划分的标准
企业国有资产评估项目是实行核准制还是备案制，需视经济行为的批准单位而定：
（1）经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。
（2）经国务院国有资产监督管理机构批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国有资产监督管理机构负责备案；经国务院国有资产监督管理机构所出资企业（以下简称“中央企业”）及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案。地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定。
2.企业资产评估项目的核准
（1）资产评估开始前。凡需经核准的资产评估项目，企业在资产评估前应当向国有资产监督管理机构报告如下有关事项：①相关经济行为批准情况；②评估基准日的选择情况；③资产评估范围的确定情况；④选择资产评估机构的条件、范围、程序及拟选定机构的资质、专业特长情况；⑤资产评估的时间进度安排情况。
（2）资产评估进行中。企业应当及时向国有资产监督管理机构报告资产评估项目的工作进展情况。国有资产监督管理机构认为必要时，可以对该项目进行跟踪指导和现场检查。
（3）资产评估报告出具后。资产评估项目的核准按照下列程序进行：①企业收到资产评估机构出具的评估报告后应当逐级上报初审，经初审同意后，自评估基准日起8个月内向国有资产监督管理机构提出核准申请；②国有资产监督管理机构收到核准申请后，对符合核准要求的，及时组织有关专家审核，在20个工作日内完成对评估报告的核准；对不符合核准要求的，予以退回。
（4）中央企业资产评估项目的核准。对于中央企业国有资产评估项目的核准，需按照《中央企业资产评估项目核准工作指引》（国资发产权〔2010〕71号）的相关规定执行。
3.企业资产评估项目的备案
企业资产评估项目的备案按照下列程序进行：
（1）企业收到资产评估机构出具的评估报告后，将备案材料逐级报送给国有资产监督管理机构或其所出资企业，自评估基准日起9个月内提出备案申请；
（2）国有资产监督管理机构或者所出资企业收到备案材料后，对材料齐全的，在20个工作日内办理备案手续，必要时可组织有关专家参与备案评审。
对于中央企业及其各级子企业的国有资产评估项目的备案，需按照《企业国有资产评估项目备案工作指引》（国资发产权〔2013〕64号）的相关规定执行。
4.涉及多个国有产权主体的资产评估项目的管理方式
有多个国有股东的企业发生资产评估事项，经协商一致可由国有股最大股东依照其产权关系办理核准或备案手续；国有股股东持股比例相等的，经协商一致可由其中一方依照其产权关系办理核准或备案手续。
国务院批准的重大经济事项同时涉及中央和地方的资产评估项目，可由国有股最大股东依照其产权关系，逐级报送国务院国有资产监督管理机构进行核准。
（三）关于中央企业选聘评估机构相关要求
根据《国务院国有资产监督管理委员会关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》（国资发产权〔2011〕68号）和《国资委关于加强中央企业评估机构备选库管理有关事项的通知》（国资发产权〔2016〕42号），中央企业应当依据国家有关法律法规的要求，结合本企业具体情况，制订评估机构选聘管理制度，完善评估机构选聘工作程序，明确评估机构选聘条件，建立评估机构执业质量评价标准及考核体系。
1.评估机构条件要求
（1）遵守国家有关法律、法规、规章以及企业国有资产评估的政策规定，严格履行法定职责，近3年内没有违法、违规执业记录。
（2）掌握企业所在行业的经济行为特点和相关市场信息，具有与企业评估需求相适应的资质条件、专业人员和专业特长。
（3）熟悉与企业及其所在行业相关的法规、政策。
2.国资委对中央企业的要求
（1）建立评估机构备选库。中央企业应当按照“公开、公平、公正”的原则，根据自身及其各级子企业规模、区域分布、资产评估业务特点等，结合评估机构的资质条件、人员规模、执业质量、执业信誉、技术特长、区域分布等因素，建立适应本企业各类评估业务需求的评估机构备选库。中央企业确定入库评估机构数量应当与本企业评估项目数量、规模和经济行为类型相匹配。
（2）评估机构名单公示报送。中央企业确定评估机构备选库后，应当在本企业公告备选评估机构名单，并在公告期截止之日起10个工作日内将备选评估机构名单及选聘情况报送国资委备案。国资委根据备案情况，将中央企业备选评估机构名单在国资委网站上向社会公布。
（3）评估机构的聘请。中央企业及其各级子企业在聘请评估机构执行业务时，应当在本企业评估机构备选库内实行差额竞争选聘。个别临时业务中确有原因不能在本企业备选库内选聘的，应当在国资委公布的中央企业备选评估机构名单中竞争选聘，并向国资委报告相关情况。
（4）评估机构备选库的动态管理。中央企业应当根据评估机构执业质量评价结果和企业评估业务需要，对评估机构备选库实行动态管理，原则上每两年调整一次，调整时应当根据执业质量评价结果对备选评估机构予以一定比例的更换。中央企业动态管理评估机构备选库时，应当根据企业业务需求调整入库评估机构数量，不得继续选聘连续四年未承担本企业评估业务的在库评估机构。
（5）中央企业与评估机构签署入库书面协议的合规要点。中央企业选聘评估机构入库，应当签订书面协议。书面协议需明确评估机构在库期间出现以下A、B、C三种情形的处理方式，约定评估机构如因违法违规执业等受到行政处罚或者行业协会惩戒，必须在收到处罚决定后5个工作日内主动告知中央企业。
评估机构有下列6项A情形之一的，中央企业应当在书面协议中明确评估机构需制订整改措施并限期3个月完成整改，整改不见成效的解除聘用合同，并将相关情况报告国资委：
①以恶性压价、支付回扣、虚假宣传或者贬损、诋毁其他评估机构等不正当手段招揽业务的；
②未能按照业务约定书要求派出足够数量、相应执业能力的评估师执业的；
③分别接受利益冲突双方的委托，对同一评估对象进行评估的；
④企业资产评估项目接受国资委监督检查时，不配合相关工作的；
⑤受理与自身有利害关系业务的；
⑥受到行业协会警告、限期整改惩戒的。
评估机构有下列4项B情形之一的，中央企业应在书面协议中明确解除与评估机构聘用合同，中央企业调整评估机构备选库时，不再出现下列情形的，可重新聘用（中央企业应及时将相关情况报告国资委，国资委应将相关情况通报各中央企业）：
①履行评估程序严重不到位的；
②出具虚假评估报告或者有重大遗漏评估报告的；
③利用开展业务之便，谋取不正当利益的；
④受到行业协会行业内通报批评惩戒的。
评估机构有下列8项C情形之一的，中央企业应当在书面协议中明确解除与评估机构聘用合同，近三年不再出现下列情形的，可重新聘用（中央企业应当及时将相关情况报告国资委，国资委应当将相关情况通报各中央企业、地方国资委和相关行业协会）：
①以欺诈、利诱、强迫等不正当手段取得评估业务的；
②与评估项目相关单位串通作弊，出具虚假或具有误导性评估报告的；
③经相关部门依法认定，出具的评估结果严重偏离评估标的客观价值的；
④泄露国家秘密或企业商业秘密的；
⑤因违法违规执业受到业务主管部门或其他监管部门的处罚，情节严重的；
⑥受到行业协会公开谴责惩戒的；
⑦因违法违规执业受到相关部门处罚后，未及时告知中央企业的；
⑧其他造成国有资产流失的情形。
三、金融企业国有资产评估
为了加强对金融企业国有资产评估的监督管理，规范金融企业国有资产评估行为，维护国有资产所有者合法权益，财政部制定的《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（中华人民共和国财政部令第47号，以下简称“47号令”）于2008年1月1日印发。金融企业国有资产评估也是实行核准制和备案制。涉及多个产权投资主体的，按照金融企业国有股最大股东的财务隶属关系申请核准或者备案。国有股东持股比例相等的，经协商可以委托其中一方按照其财务隶属关系申请核准或者备案。申请核准或者备案的金融企业应当及时将核准或者备案情况告知产权投资主体。财政部门准予资产评估项目核准文件和经财政部门（或者金融企业）备案的资产评估项目备案表是金融企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备材料。
（一）47号令适用企业范围
47号令适用于在中华人民共和国境内依法设立并占有国有资产的金融企业、金融控股公司、担保公司以及其他金融类企业（以下简称“金融企业”）的资产评估。金融资产管理公司不良资产处置评估另有规定的从其规定。
根据《财政部关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（财金[2011]59号），中国投资有限责任公司（含中央汇金投资有限责任公司），中国人民银行总行所属企业，以及金融类企业依法投资于其他非金融类企业的，资产评估监督管理工作比照47号令执行。
（二）金融企业资产评估事项
金融企业有下列情形之一的，应当委托资产评估机构进行资产评估： - 整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司的；
- 以非货币性资产对外投资的；
- 合并、分立、清算的；
- 非上市金融企业国有股东股权比例变动的；
- 产权转让的；
- 资产转让、置换、拍卖的；
- 债权转股权的；
- 债务重组的；
- 接受非货币性资产抵押或者质押的；
- 处置不良资产的；
- 以非货币性资产抵债或者接受抵债的；
- 收购非国有单位资产的；
- 接受非国有单位以非货币性资产出资的；
- 确定涉讼资产价值的；
- 法律、行政法规规定的应当进行评估的其他情形。
金融企业有下列情形之一的，对相关的资产可以不进行资产评估：
1.县级以上人民政府或者其授权部门批准其所属企业或者企业的部分资产实施无偿划转的；
2.国有独资企业与其下属的独资企业之间，或者其下属独资企业之间的合并，以及资产或者产权置换、转让和无偿划转的；
3.发生多次同类型的经济行为时，同一资产在评估报告使用有效期内，并且资产、市场状况未发生重大变化的；
4.上市公司可流通的股权转让。
（三）评估范围的具体确定
金融企业出现应当进行资产评估的经济行为时，应按如下要求确定评估范围：
1.整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司，合并、分立、清算，或产权转让的，应对企业进行整体资产评估。
2.对子公司增资扩股时，因吸收新股东入股或企业原股东未按照原有出资比例追加投资等，造成原国有股东股权比例发生变化的，需要对子公司进行整体资产评估。以非货币性资产增资或出资的，还应对非货币性资产进行评估。
3.接受非国有单位以非货币性资产出资的，应对接受非国有资产的企业进行整体资产评估，还应对非货币性资产进行评估。
4.以债权转股权方式进行债务重组的，应对拟转股的企业进行整体资产评估。
5.收购非国有单位股权的，应对被收购企业进行整体资产评估。以非货币性资产收购的，还应对非货币性资产进行评估。
6.以非货币性资产对外进行长期股权投资，接受非货币性资产抵押或质押，以及以非货币性资产抵债或者接受抵债的，应对非货币性资产进行评估。
7.收购非国有单位非股权类资产，处置不良资产，确定涉讼资产价值，或进行资产转让、置换和拍卖的，应对所涉及的资产进行评估。
8.法律、行政法规规定的应当进行评估的其他情形，评估范围的确定应视具体情形而定。
（四）资产评估机构的委托
1.经济行为涉及的评估对象属于金融企业法人财产权的，或者金融企业接受非国有资产的，资产评估由金融企业委托。
2.经济行为涉及的评估对象属于金融企业出资人权利的，资产评估由金融企业出资人或者其上级单位委托。具体来说，金融企业整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司，合并、分立、清算，非上市金融企业国有股东股权比例发生变动，产权转让，债务重组，接受非国有单位以非货币性资产出资等经济行为时，涉及的评估对象属于金融企业出资人权利的，应由国有出资人直接委托，或书面授权金融企业作为评估委托方。中央直接管理的金融企业在出现上述经济行为时，应向国有出资人书面申请授权其选聘评估机构开展相关资产评估工作，国有出资人根据实际情况进行批复。
（五）金融企业资产评估项目的核准
1.核准项目
金融企业下列经济行为涉及资产评估的，资产评估项目实行核准：
（1）经批准进行改组改制、拟在境内或者境外上市、以非货币性资产与外商合资经营或者合作经营的经济行为；
（2）经县级以上人民政府批准的其他涉及国有资产产权变动的经济行为。
2.核准主体
中央金融企业资产评估项目报财政部核准。
地方金融企业资产评估项目报本级财政部门核准。
3.核准流程
需要核准的资产评估项目，金融企业应当在资产评估前向财政部门报告下列情况：（1）相关经济行为的批准情况；（2）评估基准日的选择情况；（3）资产评估范围的确定情况；（4）资产评估机构的选择情况；（5）资产评估的进度安排情况。
对资产评估机构出具的评估报告，金融企业应当逐级上报审核，自评估基准日起8个月内向财政部门提出资产评估项目核准申请。
对于中央直接管理的金融企业，其资产评估项目核准申请应在评估基准日起8个月内、相应经济行为实际发生前，向财政部提出；因经济行为文件未能批复等原因造成未在规定期限内报送申请的，应至少在评估结果使用有效期截止日之前20个工作日提出申请，逾期财政部不予受理。
（六）金融企业资产评估项目的备案
1.备案项目
除需经核准的资产评估项目之外，金融企业的其他相关经济行为应当进行资产评估的，资产评估项目实行备案。
2.备案主体
中央直接管理的金融企业资产评估项目报财政部备案：
（1）中央直接管理的金融企业子公司、省级分公司或分行、金融资产管理公司办事处账面资产总额大于或者等于5000万元人民币的资产评估项目，由中央直接管理的金融企业审核后报财政部备案。但因开展信贷、担保等正常经营业务涉及抵（质）押资产、抵债资产、诉讼资产价值确认以及固定资产等非股权类资产收购处置的评估项目，备案工作由中央直接管理的金融企业负责。
（2）中央直接管理的金融企业子公司、省级分公司或分行、金融资产管理公司办事处账面资产总额小于5000万元人民币的资产评估项目，以及下属公司、银行地（市、县）级支行的资产评估项目，报中央直接管理的金融企业备案。
地方金融企业资产评估项目备案，由省级财政部门根据本地区实际情况具体确定。
3.备案流程
综合47号令及《财政部关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》的规定和要求，资产评估报告出来之前，无需履行任何备案程序。对资产评估机构出具的评估报告，金融企业应当逐级上报审核，自评估基准日起9个月内向财政部门（或者金融企业）提出资产评估项目备案申请。
中央直接管理的金融企业的资产评估项目备案申请应在评估基准日起9个月内、相应经济行为实际发生前，向财政部提出；对经济行为已实际发生、相关交易手续已经完成的，财政部不予受理。
（七）金融企业国有资产评估机构的选聘
金融企业选聘资产评估机构应当遵循公平、公开、公正和诚实信用的原则。目前，具体选聘和决策程序可参照《金融企业选聘会计师事务所管理办法》有关规定执行。
四、中央文化企业国有资产评估
为进一步加强中央文化企业的国有资产评估管理，财政部印发的《中央文化企业国有资产评估管理暂行办法》（财文资〔2012〕15号）于2013年1月1日正式实施。2017年7月19日，财政部又印发《财政部关于中央文化企业国有资产评估管理的补充通知》（财文〔2017〕93号），对中央文化企业国有资产评估作出进一步规范。
前述规定及通知，适用于财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业及其各级子企业涉及的资产评估。
（一）中央文化企业资产评估事项范围
中央文化企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：
1.整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；
2.以非货币资产对外投资；
3.合并、分立、破产、解散；
4.非上市公司国有股东股权比例变动；
5.产权转让；
6.资产转让、置换、拍卖、抵押、质押；
7.整体或者部分资产租赁给非国有单位；
8.以非货币资产偿还债务；
9.确定涉讼资产价值；
10.收购非国有单位的资产；
11.接受非国有单位以非货币资产出资、抵债；
12.法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形。
中央文化企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：
1.经国务院及其授权部门批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转，且资产有关凭证完整有效；
2.国有独资企业与其下属独资企业之间或者其下属独资企业之间合并、资产（产权）划转、置换和转让，且资产有关凭证完整有效。
（二）资产评估机构的委托
涉及的评估对象属于企业法人财产权的，资产评估由中央文化企业委托；属于企业出资人权利的，由出资人委托；属于接受非国有资产的，一般由接受方委托。
委托的资产评估机构应当具备下列条件：
1.严格履行法定职责，近3年内没有违法、违规记录；
2.具有与评估对象相适应的资质条件；
3.具有与评估对象相适应的专业人员和专业特长；
4.与企业负责人无经济利益关系；
5.未向同一经济行为提供审计业务服务。
（三）中央文化企业国有资产评估项目的核准
中央文化企业国有资产评估项目也实行核准制和备案制。
1.核准的项目范围
国务院批准经济行为事项涉及的资产评估项目，由财政部负责核准。
2.核准程序
中央文化企业国有资产评估项目核准的流程与金融企业国有资产评估项目核准的流程基本原则和规范相似，在此不再详述。
（四）中央文化企业国有资产评估项目的备案
1.备案的项目范围
除需进行核准的资产评估项目，其他资产评估项目实行备案制。
资产评估项目备案实行分级管理。经财政部批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由财政部负责备案。经中央文化企业及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央文化企业负责备案。属于中央文化企业负责的资产评估项目备案事项，中央文化企业不得下放管理级次。
2.备案程序
企业自评估基准日起9个月内将备案文件和材料逐级审核上报备案管理部门。
需注意的是，资产和财务关系在财政部单列的中央文化企业及其子企业直接报财政部备案，其他中央文化企业及其子企业通过主管部门报财政部备案，子企业以下企业的资产评估项目逐级审核报中央文化企业备案。