1、经营者承诺制度立法
反垄断执法机构作出的中止调查、终止调查决定，适用我国《反垄断法》中的承诺制度。依据我国《反垄断法》第四十五条的规定，经营者涉嫌垄断在接受反垄断执法部门的调查时，如果经营者向反垄断执法部门作出停止或修正特定行为的承诺，反垄断执法部门认为经营者的承诺足以消除行为的消极影响，则可以接受该承诺并据此作出中止调查决定，并要求经营者履行其承诺。如果经营者在此期限内，履行承诺符合承诺效果的，将依法结束案件调查程序。
与反垄断法执法部门的其他执法方式相比，承诺制度是一种具有补充与替代功能的非正式执法方式，其适用具有一定优势。适用承诺制度时，反垄断执法部门一般不需要经过特别详细的调查活动，也不需要对经营者的行为进行准确定性，只需要根据经营者的有效承诺即可结束案件处理程序，不仅可以大大节约执法资源，也能提高市场主体合作的积极性，有利于案件的最终解决。由于上述优点，承诺制度在世界各国反垄断案件调查中一直被广泛应用。例如，美国司法部处理的反托拉斯争议超过60%是通过“同意”判决解决的；欧盟承诺决定程序自2004年5月1日实施以来，有约一半的非核心卡特尔案件以承诺决定的方式结案。
与反垄断正式调查执法相比，承诺制度适用灵活，其接受的法律约束与固定化程度要弱得多。尽管承诺制度被明确规定在法律规范中，但仍被称为非正式执法方式。这种非正式性虽然使其拥有快捷性、便利性、适应性等优势，但可能因为给执法部门赋予较大的自由裁量权而带来新的问题，甚至使得制度适用走向其宗旨的反面。由于承诺制度的适用存在多元利益冲突，适用承诺制度必须加以限制。
2、公用企业经营者承诺制度适用现状
本文共收集到13件适用《反垄断法》第四十五条的规定作出中止或终止决定的案件（见图表1）以及2件不予中止调查的案件（见图表2）。其中，中国联合网络通信有限公司内蒙古自治区分公司滥用市场支配地位案自2015年作出中止决定后，尚未查询到后续进展。《反垄断法》第四十五条仅概括地规定了反垄断执法机关可以做出中止或终止的一般性原则，赋予了执法机关极大地自由裁量权。
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第二条规定了“经营者承诺制度的适用范围”，即“对于具有竞争关系的经营者之间固定或者变更商品价格、限制商品生产或者销售数量、分割销售市场或者原材料采购市场的横向垄断协议案件，执法机构不应接受经营者提出承诺，实施中止调查。对于其他垄断案件，经营者主动提出承诺，执法机构可以决定中止调查及终止调查程序。”第六条至第十八条，对承诺的提出、措施、期限等作出了具体规定。
《禁止垄断协议暂行规定》第二十一条至第二十五条，对垄断协议中止调查申请程序和条件作出具体规定；《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第二十九条至第三十四条规定了对滥用市场支配地位案件中止、终止调查程序和条件进行明确。
1）经营者承诺制度的内容
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第六条、第七条，《禁止垄断协议暂行规定》第二十一条以及《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第二十降条对经营者中止调查申请书需要载明的事项进行了规定。根据规定，承诺通常载明下列事项：（一）被调查的涉嫌垄断行为及可能造成的影响；（二）承诺采取消除行为后果的具体措施；（三）承诺采取的具体措施能够消除行为后果的说明；（四）履行承诺的时间安排及方式；（五）需要承诺的其他内容。
经营者承诺的措施可以是结构性措施、行为性措施和综合性措施。行为性措施包括调整定价策略、取消或者更改各类交易限制措施、开放网络或者平台等基础设施，许可专利、技术秘密或者其他知识产权等；结构性措施包括剥离有形资产、知识产权等无形资产或者相关权益等。在13件反垄断执法机关做出中止/终止的案件中，所有的案件当事人做出的承诺都是行为性措施。在中国移动通信集团内蒙古有限公司滥用市场支配地位案中，当事人承认手机上网套餐数据流量“月末清零”的事实，承诺的整改措施包括优化自选套餐、推广流量阶梯单价资费模式、实行套餐“流量滚存”服务新模式，给予客户更多自由组合的选择，取消客户在自治区内十二个盟市间的省内漫游费用，解决月度套餐流量“清零”的问题。正是因为其提出并积极予以落实的整改措施能够消除和挽回其行为所造成的影响，达到了反垄断执法的目标，反垄断执法机关最终对其做出中止调查的决定。
另外，除了行为性措施外，在13件经营者承诺案件中，反垄断合规方面的承诺也是承诺措施中较为常见的一项措施。在中国铁通集团有限公司宁夏分公司滥用市场支配地位案、中国联合网络通信有限公司宁夏回族自治区分公司滥用市场支配地位案、中国电信股份有限公司宁夏分公司滥用市场支配地位案中，三家当事人做出承诺，在全公司范围内开展自查自纠工作，加强对营销人员的培训，坚决制止捆绑销售行为。在国网山东省电力公司烟台市牟平区供电公司滥用市场支配地位案中，当事人做出承诺，一是认真自查整改，及时发现工作中存在的问题和管理薄弱环节，逐项进行整改落实；二是依法开展业务，严格落实“三不指定”，依法进行招投标，保障客户的自主选择权；三是公平参与竞争，进一步规范与集体企业关系，主动维护公平竞争的市场秩序，提升服务质量和服务水平；四是组织法律培训，加强对全体员工竞争法律法规的宣传教育，并将知法守法作为公司内部考核的一项重要指标。
2）中止/终止调查的条件
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第十一条，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第三十条，《禁止垄断协议暂行规定》第二十二条对反垄断执法机关在做出中止决定时应考虑的因素做出了规定。执法机关需要考虑的因素有：（一）经营者实施涉嫌垄断行为的主观态度；（二）经营者实施涉嫌垄断行为的性质、持续时间、后果及社会影响；（三）经营者承诺的措施及其预期效果。在13件经营者承诺案件中，执法机关做出中止调查的决定都是因为当事人在案件调查过程中能够配合调查，对违法事实的态度以及社会影响不大，持续时间较短，对滥用市场支配地位行为及危害性认识比较深刻，而且立即进行了整改。
图表1 中止/终止调查的案件
如图表2所示，执法机关做出不予中止调查的决定也算是因为当事人的行为不符合上述中止调查的条件。在湖南盐业股份有限公司永州市分公司滥用市场支配地位案中，当事人向原湖南省工商行政管理局提出中止调查的申请，但原湖南省工商行政管理局认为，当事人强制搭售行为的时间持续长、范围广，对其零售商和消费者利益已经产生了实际性损害，事实上当事人无法消除该行为的危害后果，从而做出不予中止调查的决定。在吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案中，当事人向原江苏省工商行政管理局提出中止调查的申请，但是原江苏省工商行政管理局认为，当事人并没有认识到自身行为的违法性，坚持辩称其不存在违法行为，从而做出不予中止调查的决定。
图表2 不予中止调查的案件
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第十五条第一款规定了终止调查的条件：经营者履行承诺的，执法机构可以决定终止调查，并制作终止调查决定书。除了尚未终止调查的中国联合网络通信有限公司内蒙古自治区分公司滥用市场支配地位案外，其余12件案件中，执法机关认为，当事人采取的具体整改措施符合《中止调查申请书》中承诺的整改内容，未出现《反垄断法》第四十五条第三款规定及《禁止垄断协议暂行规定》第二十五条第三款规定的恢复调查的情形，依照《反垄断法》第四十五条第二款规定及《禁止垄断协议暂行规定》第二十五条第一款的规定，最终决定对当事人涉嫌违反《反垄断法》的行为终止调查。
3、公用企业经营者承诺制度完善建议
由于我国经营者承诺制度对欧盟承诺决定制度的借鉴实属片面，且实践经验不足，因此表现出诸如适用范围没有明确限定、对第三人和公共利益保护不足、执法者与经营者权力不平衡、违诺惩罚机制缺失等方面的不足。鉴于此，我国经营者承诺制度可从以下几个方面加以完善。
1）明确经营者承诺制度的适用范围
《反垄断法》第四十五条和经营者承诺制度的现行规定并未涉及承诺制度的适用条件，适用范围和适用排除等具体内容。明确经营者承诺制度的适用范围不仅有利于在合理范围内控制执法机关的权力，还可以防止涉嫌垄断的经营者使用经营者承诺制度来逃避法律责任。严重违法及违法证据确凿的反垄断行为不宜适用经营者承诺制度，对调查成本过高和对行为的违法性存在争议的案件应建议适用经营者承诺制度。
2）完善经营者承诺制度的监督程序
执法机关在享有执法自由的同时，法律应建立起对执法机关监督系统，首先应当完善相关法律法规，为限制执法机构的自由裁量权提供法律依据，以一般正式执法原则加以约束。并且应该运用合法行政、合理行政等行政法基本原则对反垄断执法机构进行宏观的引导。从经营者角度讲，可以借鉴美国微软垄断案的做法，在经营者内部设立监督小组并形成常态化。同时，针对我国经营者负有向执法机构报告履行情况的规定，实践中应鼓励执法机构变被动接受报告为主动进行监督。
3）保障利害关系人的合法利益
我国《反垄断法》的大部分规定都旨在明确如何确定非法垄断行为和非法垄断行为的法律责任。这种立法规定某种程度上反映了我国反垄断执法“重打击、轻保障”的问题，比起利益相关人的个人利益，更注重的是维护公共利益，即整体市场竞争秩序。所以针对我国经营者承诺制度实践中出现的，损害利益相关人合法权益的问题，可以赋予相关人员有权通过行政复议或者司法途径等方式予以解决。
经营者承诺制度作为反垄断法中柔性的执法程序，在我国市场经济以及反垄断调查中有着重大的意义，它节约了执法资源，减少了诉讼成本并且克服了反垄断法的不确定性，大大提高了执法效率。但是任何制度的实施都是有两面性，通过本文分析，希望能引起更多对反垄断法中经营者承诺制度的关注，促使该制度无论是在理论还是实践方面都能更加完善和有效。
反垄断执法机构作出的中止调查、终止调查决定，适用我国《反垄断法》中的承诺制度。依据我国《反垄断法》第四十五条的规定，经营者涉嫌垄断在接受反垄断执法部门的调查时，如果经营者向反垄断执法部门作出停止或修正特定行为的承诺，反垄断执法部门认为经营者的承诺足以消除行为的消极影响，则可以接受该承诺并据此作出中止调查决定，并要求经营者履行其承诺。如果经营者在此期限内，履行承诺符合承诺效果的，将依法结束案件调查程序。
与反垄断法执法部门的其他执法方式相比，承诺制度是一种具有补充与替代功能的非正式执法方式，其适用具有一定优势。适用承诺制度时，反垄断执法部门一般不需要经过特别详细的调查活动，也不需要对经营者的行为进行准确定性，只需要根据经营者的有效承诺即可结束案件处理程序，不仅可以大大节约执法资源，也能提高市场主体合作的积极性，有利于案件的最终解决。由于上述优点，承诺制度在世界各国反垄断案件调查中一直被广泛应用。例如，美国司法部处理的反托拉斯争议超过60%是通过“同意”判决解决的；欧盟承诺决定程序自2004年5月1日实施以来，有约一半的非核心卡特尔案件以承诺决定的方式结案。
与反垄断正式调查执法相比，承诺制度适用灵活，其接受的法律约束与固定化程度要弱得多。尽管承诺制度被明确规定在法律规范中，但仍被称为非正式执法方式。这种非正式性虽然使其拥有快捷性、便利性、适应性等优势，但可能因为给执法部门赋予较大的自由裁量权而带来新的问题，甚至使得制度适用走向其宗旨的反面。由于承诺制度的适用存在多元利益冲突，适用承诺制度必须加以限制。
2、公用企业经营者承诺制度适用现状
本文共收集到13件适用《反垄断法》第四十五条的规定作出中止或终止决定的案件（见图表1）以及2件不予中止调查的案件（见图表2）。其中，中国联合网络通信有限公司内蒙古自治区分公司滥用市场支配地位案自2015年作出中止决定后，尚未查询到后续进展。《反垄断法》第四十五条仅概括地规定了反垄断执法机关可以做出中止或终止的一般性原则，赋予了执法机关极大地自由裁量权。
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第二条规定了“经营者承诺制度的适用范围”，即“对于具有竞争关系的经营者之间固定或者变更商品价格、限制商品生产或者销售数量、分割销售市场或者原材料采购市场的横向垄断协议案件，执法机构不应接受经营者提出承诺，实施中止调查。对于其他垄断案件，经营者主动提出承诺，执法机构可以决定中止调查及终止调查程序。”第六条至第十八条，对承诺的提出、措施、期限等作出了具体规定。
《禁止垄断协议暂行规定》第二十一条至第二十五条，对垄断协议中止调查申请程序和条件作出具体规定；《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第二十九条至第三十四条规定了对滥用市场支配地位案件中止、终止调查程序和条件进行明确。
1）经营者承诺制度的内容
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第六条、第七条，《禁止垄断协议暂行规定》第二十一条以及《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第二十降条对经营者中止调查申请书需要载明的事项进行了规定。根据规定，承诺通常载明下列事项：（一）被调查的涉嫌垄断行为及可能造成的影响；（二）承诺采取消除行为后果的具体措施；（三）承诺采取的具体措施能够消除行为后果的说明；（四）履行承诺的时间安排及方式；（五）需要承诺的其他内容。
经营者承诺的措施可以是结构性措施、行为性措施和综合性措施。行为性措施包括调整定价策略、取消或者更改各类交易限制措施、开放网络或者平台等基础设施，许可专利、技术秘密或者其他知识产权等；结构性措施包括剥离有形资产、知识产权等无形资产或者相关权益等。在13件反垄断执法机关做出中止/终止的案件中，所有的案件当事人做出的承诺都是行为性措施。在中国移动通信集团内蒙古有限公司滥用市场支配地位案中，当事人承认手机上网套餐数据流量“月末清零”的事实，承诺的整改措施包括优化自选套餐、推广流量阶梯单价资费模式、实行套餐“流量滚存”服务新模式，给予客户更多自由组合的选择，取消客户在自治区内十二个盟市间的省内漫游费用，解决月度套餐流量“清零”的问题。正是因为其提出并积极予以落实的整改措施能够消除和挽回其行为所造成的影响，达到了反垄断执法的目标，反垄断执法机关最终对其做出中止调查的决定。
另外，除了行为性措施外，在13件经营者承诺案件中，反垄断合规方面的承诺也是承诺措施中较为常见的一项措施。在中国铁通集团有限公司宁夏分公司滥用市场支配地位案、中国联合网络通信有限公司宁夏回族自治区分公司滥用市场支配地位案、中国电信股份有限公司宁夏分公司滥用市场支配地位案中，三家当事人做出承诺，在全公司范围内开展自查自纠工作，加强对营销人员的培训，坚决制止捆绑销售行为。在国网山东省电力公司烟台市牟平区供电公司滥用市场支配地位案中，当事人做出承诺，一是认真自查整改，及时发现工作中存在的问题和管理薄弱环节，逐项进行整改落实；二是依法开展业务，严格落实“三不指定”，依法进行招投标，保障客户的自主选择权；三是公平参与竞争，进一步规范与集体企业关系，主动维护公平竞争的市场秩序，提升服务质量和服务水平；四是组织法律培训，加强对全体员工竞争法律法规的宣传教育，并将知法守法作为公司内部考核的一项重要指标。
2）中止/终止调查的条件
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第十一条，《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第三十条，《禁止垄断协议暂行规定》第二十二条对反垄断执法机关在做出中止决定时应考虑的因素做出了规定。执法机关需要考虑的因素有：（一）经营者实施涉嫌垄断行为的主观态度；（二）经营者实施涉嫌垄断行为的性质、持续时间、后果及社会影响；（三）经营者承诺的措施及其预期效果。在13件经营者承诺案件中，执法机关做出中止调查的决定都是因为当事人在案件调查过程中能够配合调查，对违法事实的态度以及社会影响不大，持续时间较短，对滥用市场支配地位行为及危害性认识比较深刻，而且立即进行了整改。
图表1 中止/终止调查的案件
如图表2所示，执法机关做出不予中止调查的决定也算是因为当事人的行为不符合上述中止调查的条件。在湖南盐业股份有限公司永州市分公司滥用市场支配地位案中，当事人向原湖南省工商行政管理局提出中止调查的申请，但原湖南省工商行政管理局认为，当事人强制搭售行为的时间持续长、范围广，对其零售商和消费者利益已经产生了实际性损害，事实上当事人无法消除该行为的危害后果，从而做出不予中止调查的决定。在吴江华衍水务有限公司滥用市场支配地位案中，当事人向原江苏省工商行政管理局提出中止调查的申请，但是原江苏省工商行政管理局认为，当事人并没有认识到自身行为的违法性，坚持辩称其不存在违法行为，从而做出不予中止调查的决定。
图表2 不予中止调查的案件
《国务院反垄断委员会垄断案件经营者承诺指南》第十五条第一款规定了终止调查的条件：经营者履行承诺的，执法机构可以决定终止调查，并制作终止调查决定书。除了尚未终止调查的中国联合网络通信有限公司内蒙古自治区分公司滥用市场支配地位案外，其余12件案件中，执法机关认为，当事人采取的具体整改措施符合《中止调查申请书》中承诺的整改内容，未出现《反垄断法》第四十五条第三款规定及《禁止垄断协议暂行规定》第二十五条第三款规定的恢复调查的情形，依照《反垄断法》第四十五条第二款规定及《禁止垄断协议暂行规定》第二十五条第一款的规定，最终决定对当事人涉嫌违反《反垄断法》的行为终止调查。
3、公用企业经营者承诺制度完善建议
由于我国经营者承诺制度对欧盟承诺决定制度的借鉴实属片面，且实践经验不足，因此表现出诸如适用范围没有明确限定、对第三人和公共利益保护不足、执法者与经营者权力不平衡、违诺惩罚机制缺失等方面的不足。鉴于此，我国经营者承诺制度可从以下几个方面加以完善。
1）明确经营者承诺制度的适用范围
《反垄断法》第四十五条和经营者承诺制度的现行规定并未涉及承诺制度的适用条件，适用范围和适用排除等具体内容。明确经营者承诺制度的适用范围不仅有利于在合理范围内控制执法机关的权力，还可以防止涉嫌垄断的经营者使用经营者承诺制度来逃避法律责任。严重违法及违法证据确凿的反垄断行为不宜适用经营者承诺制度，对调查成本过高和对行为的违法性存在争议的案件应建议适用经营者承诺制度。
2）完善经营者承诺制度的监督程序
执法机关在享有执法自由的同时，法律应建立起对执法机关监督系统，首先应当完善相关法律法规，为限制执法机构的自由裁量权提供法律依据，以一般正式执法原则加以约束。并且应该运用合法行政、合理行政等行政法基本原则对反垄断执法机构进行宏观的引导。从经营者角度讲，可以借鉴美国微软垄断案的做法，在经营者内部设立监督小组并形成常态化。同时，针对我国经营者负有向执法机构报告履行情况的规定，实践中应鼓励执法机构变被动接受报告为主动进行监督。
3）保障利害关系人的合法利益
我国《反垄断法》的大部分规定都旨在明确如何确定非法垄断行为和非法垄断行为的法律责任。这种立法规定某种程度上反映了我国反垄断执法“重打击、轻保障”的问题，比起利益相关人的个人利益，更注重的是维护公共利益，即整体市场竞争秩序。所以针对我国经营者承诺制度实践中出现的，损害利益相关人合法权益的问题，可以赋予相关人员有权通过行政复议或者司法途径等方式予以解决。
经营者承诺制度作为反垄断法中柔性的执法程序，在我国市场经济以及反垄断调查中有着重大的意义，它节约了执法资源，减少了诉讼成本并且克服了反垄断法的不确定性，大大提高了执法效率。但是任何制度的实施都是有两面性，通过本文分析，希望能引起更多对反垄断法中经营者承诺制度的关注，促使该制度无论是在理论还是实践方面都能更加完善和有效。