环保行政诉讼案件中国家标准的运用——以某危废行政处罚诉讼案件为例

在生态环境行政执法实践中，有时需要深度介入污染防治与生态环境保护技术要求，并且在认定事实与适用法律方面往往必须引用各类环境标准；但标准问题恰恰是生态环保执法中的薄弱环节，如果标准不明则一定会导致或大或小的执法偏差，这对执法人员提出较高的综合素养要求。而环保专业律师在代理行政复议或行政诉讼案件时，一方面要注意从证据、事实、程序、法律适用等角度提出有利于当事人的法律意见，而另一方面也要翔实审查案件所涉及的各类环境标准，仔细对照行政机关的监管执法行为，努力从中获取执法行为和行政处罚的重大瑕疵或错误，从而为扭转行政处罚决定提供有力的规则与事实依据。
兹以笔者办理的一起废铝蓄电池行政处罚案件为例，揭示环保标准与违法事实构建之间的联动关系，并为环保类行政诉讼案件代理提供借鉴思路。
一、案件基本情况
1．涉嫌危废违法受罚。本案原告某热能科技公司（以下简称科技公司）是国内品牌电池等生产者责任延伸 (EPR）闭环提供支持。其在河南省Y市（县级市）布局的废铅蓄电池收集网点涵盖了整个地级市辖区，具有重大的商业价值。2023年12月，Y市环境保护局现场检查，发现科技公司改造的车间地面上用拖板和铁筐存放有废旧铅蓄电池约80吨，其中大部分铅蓄电池外壳完好，少量外壳破损的废旧铅蓄电池单独存放在专用塑料筐内，即以“未按照国家环境保护标准贮存、利用、处置危险废物”为由，责令科技公司改正违法行为，并送达了《行政处罚预先告知书》。
2．听证与复议。科技公司出于维护自身合法权益的考虑，积极主动进行了沟通与申辩，并依法申请听证，但Y市环境保护局在听证后仍然对原告处以70万元的罚款；科技公司不服，在收到行政处罚决定书向Y人民政府申请行政复议，Y人民政府决定维持原行政处罚决定。
3．行政诉讼。科技公司对行政复议决定不服，委托专业律师进行充分的诉讼准备，并按照河南省环资案件统一管辖的规定，向郑州铁路运输法院提起行政诉讼。在诉讼过程中代理律师从各个角度阐明了该行政处罚的不合法性、不合理性，被告Y市环境保护局在庭审结束后主动撤回行政处罚决定书，科技公司即提出撤诉申请，法院裁定准许科技公司撤回起诉。
二、生态环境标准及其应用
本案中，行政机关作出处罚的法律依据是《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第一百一十二条（六）项，即未按照国家环境保护标准贮存、利用、处置危险废物的，由生态环境主管部门责令改正，处以罚款，没收违法所得；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，可以责令停业或者关闭。
因此科技公司是否违反国家环境保护标准，成为本案的关键焦点。
（一）相关的名录与生态环境标准
生态环境标准，是指由国务院生态环境主管部门和省级人民政府依法制定的生态环境保护工作中需要统一的各项技术要求。具体可分为国家生态环境标准和地方生态环境标准。而针对危险废物，则有专门的名录予以明确。
1．《国家危险废物名录（2021年版）》。自2021年1月1日起施行《国家危险废物名录（2021年版）》，其将具有毒性、腐蚀性、易燃性、反应性或者感染性一种或者几种危险特性的固体废物以及不排除具有危险特性，可能对生态环境或者人体健康造成有害影响，需要按照危险废物进行管理的固体废物（包括液态废物）列入名录管理：同时对附录《危险废物豁免管理清单》中的危险废物，在所列的豁免环节，且满足相应的豁免条件时，实行豁免管理。由此可判定：（1）废铅蓄电池是危险废物。其在《国家危险废物名录（2021年版）》中被明确列入，废物类别为“HW31”，行业来源为“非特定行业”编号，废物代码为“900-052-31”。（2）根据《危险废物豁免管理清单》，对于未破损的废铅蓄电池的运输环节，在运输工具满足防雨、防渗漏、防遗撒要求的前提下，可不按危险废物进行运输。
2．《GB18597-2001危险废物贮存污染控制标准》。标准自2002年7月1起施行，后续产生了《2013年修订》和《2023年修订》两个版本。标准规定了对危险废物贮存的一般要求，对危险废物包装、贮存设施的选址、设计、运行、安全防护、监测和关闭等要求。标准适用于产生、收集、贮存、利用、处置危险废物的单位新建、改建、扩建的危险废物贮存设施选址、建设和运行的污染控制和环境管理，也适用于现有危险废物贮存设施运行过程的污染控制和环境管理。标准还规定：国家其他固体废物污染控制标准中针对特定危险废物贮存另有规定的，执行相关规定。
3．《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ519-2020，代替 HJ 519-2009）。标准规定了废铅蓄电池收集、 贮存、 运输、 利用和处置过程的污染控制要求。标准适用于废铅蓄电池收集、贮存、运输、利用和处置过程的污染控制，并可用于指导再生铅企业建厂选址、工程建设与建成后的污染控制管理工作。
（二）环境保护标准的适用规则
1．首先是事实针对性。无论是何种环境标准，其在首部中都会明确标准适用于何种主体的何种行为。所以在环保行政处罚与行政诉讼案件中，各方当事人要对涉嫌违法行为与标准内容之间进行充分的比对，从而判断行政机关适用的标准是否准确无误。
2．其次是标准的法律效力。即应当区分强制性标准和推荐性标准。根据《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国标准化法实施条例》《强制性国家标准管理办法》的规定，标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。
3．最后是辨识推荐性标准中因被引用而赋予强制执行效力的内容。《生态环境标准管理办法》规定，强制执行的生态环境标准，以强制性标准的形式发布。法律法规未规定强制执行的国家和地方生态环境标准，以推荐性标准的形式发布。推荐性生态环境标准被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的，被引用的内容必须执行，但推荐性生态环境标准本身的法律效力不变。
（三）科技公司未违反国家环境保护标准
1．废铅蓄电池属于危险废物。各方对此均无任何异议。
2．废铅蓄电池区分暂存和贮存。《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ519-2020，代替 HJ 519-2009）第4.4.1条：“基于废铅蓄电池收集过程的特殊性及其环境风险，分为收集网点暂存和集中转运点贮存两种方式。”
3．涉案场所的性质。通过仔细阅卷，代理律师发现Y市环境保护局从调查、立案、责令改正、预先告知、集体研究、结案报告等系列法律文书中，明确记载案涉场所为“收集网点暂存场所”，但是在行政处罚决定书中却将涉案场所定性为“集中转运点贮存设施”。随后科技公司在后期庭审中通过举证证明，案涉场所实为“收集网点暂存场所”。
4．涉案场所满足“收集网点、暂存场所”的环境标准要求。现场检查情况显示，涉案场所满足《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ519-2020，代替 HJ 519-2009）“收集网点暂存场所”的环境标准要求。1
5．参照适用的国家标准不具有针对性。行政处罚决定依据《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ519-2020，代替 HJ 519-2009）第4.4.4条：“废铅蓄电池集中转运点贮存设施应开展环境影响评价，并参照GB18597的有关要求进行建设和管理”，而科技公司涉案场所并非“废铅蓄电池集中转运点贮存设施”，因此Y市环保局引用标准错误。而换一个角度看，假设该参照强制性国家标准具有针对性，则案涉项目因未开展环境影响评价而构成“未批先建”和“未验先投”的违法行为，但是Y市环保局并未作出此类认定，反证了Y市环保局参照适用的国家标准错误。
6．推荐性标准中参照适用的国家标准不能作为处罚依据。《生态环境标准管理办法》规定，推荐性生态环境标准被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的，被引用的内容必须执行，但推荐性生态环境标准本身的法律效力不变。但是本案中却是推荐性标准《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ519-2020，代替 HJ 519-2009）参照强制性标准，所以其仍不具有强制执行的效力。
本案中，Y市环境保护局对于国家环境保护标准的引证出现严重偏差，导致认定案件基本事实错误。正是通过当事人与代理律师在法庭审理中的指陈与揭示，才导致Y市环境保护局庭后主动撤回行政处罚决定书。
三、启示：以标准反向检验行政处罚
在笔者接受咨询的其他环保行政处罚案件中，亦发现有标准适用不当并导致认定事实错误的情形，然而当事人在行政复议与行政诉讼中却并未进行充分揭露，其合法权益亦因之受损。归而论之，生态环保行政处罚的当事人和代理律师应当将审查环境标准作为传统法律救济手段之外的“秘技”。
1．评审环境标准与违法事实认定之间的对应性。国家生态环境标准有六大类，具体包括国家生态环境质量标准、国家生态环境风险管控标准、国家污染物排放标准、国家生态环境监测标准、国家生态环境基础标准和国家生态环境管理技术规范。而在生态环保行政处罚中涉及最多的是生态环境管理技术规范、风险管控标准、污染物排放标准、环境质量标准。而该四类标准中，风险管控标准主要涉及土壤污染；而管理技术规范、环境质量标准与污染物排放标准容易混用。行政机关在引用标准来证成当事人的违法事实时，应当适用直接对应的管理技术规范和污染物排放标准，而不能是环境质量标准。
2．研究行政处罚决定书所载标准的合宜性。如在水污染行政处罚案件中往往涉及到超标排污和超量排污2，而超标排污和超量排污两者的事实构建均应以相关标准作为依据，行政机关在行政处罚决定书中必须引用相关标准的内容来阐述相对人的“违法事实”，例如在GB 8978-1996《污水综合排放标准》中，首先将国家综合排放标准与国家行业排放标准予以区分，有行业标准的优先执行行业标准，如造纸行业适用《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB 3544-2008 代替GB 3544-2001）、钢铁工业执行《钢铁工业水污染物排放标准》（GB 13456—2012代替GB 13456-1992）等等。其次标准适用上的分级，对排入GB 3838《地面水环境质量标准》Ⅲ类水域(划定的保护区和游泳区除外)的污水执行一级标准；对排入IV、V类水域执行二级标准；对排入设置二级污水处理厂的城镇排水系统的污水执行三级标准；对排入未设置二级污水处理厂的城镇排水系统的污水 必须根据排水系统出水受纳水域的功能要求分别执行一级和二级标准；对于Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类水域中划定的保护区和游泳区现有排污口实行污染物总量控制。第三对于监测采样点和采样频率亦有明确而具体的要求。因此，在水污染行政处罚案件中对于上述标准引用以及标准的具体内容，就成了当事人抗辩的主要抓手之一；其它类案件亦然。
3．拓展收集涉案事实相关的所有环境标准。在有些行政处罚决定书中，未阐明或者未全面阐明所引用的标准，构成认定事实方面的程序性瑕疵，但却并不会必然产生行政处罚被撤销的后果。而如果当事人及代理律师能够敏锐地抓住标准缺失的线索，通过全面收集、深入研究与案件事实相关联的所有相关标准，则往往会发现标准与事实之间的不匹配处，并最终可能导致案件处理结果发生逆转。
4．关注行政处罚决定书所引标准的时效性。我国生态环境标准体系庞大，而且因生态环保要求日益严格造成标准的频繁修订，基层行政执法机关有时未能及时更新知识结构，导致出现引用已经废止的标准。例如笔者处理的一起危废咨询案中，发现生态环境主管部门所引用的是于2023年7月1日废止的《危险废物贮存污染控制标准》（GB 18597—2001），并因此导致适用法律错误。最终，行政机关不得不撤回原行政处罚决定。
5．分析规范性文件对标准执行效力的调校。如《炼焦化学工业污染物排放标准》（GB 16171-2012代替 GB16171-1996）规定熄焦水中的氨氮、挥发酚、氰化物等应满足表1中间接排放的要求，而根据标准的水污染物监测要求5.2.2规定“用于洗煤、熄焦和高炉冲渣等回用水质监测的取样位置，分别设在洗煤、熄焦和高炉冲渣的回用水池中。”，但是原环保部科技司在答复江苏省环境保护厅请求的环科技函(2016)66号中，却表示：“……GB 16171-2012）4.1.5条的主要目的是防止洗煤、熄焦和高炉冲渣等过程中水污染物转移扩散至大气中，造成大气污染。凡用于洗煤、熄焦和高炉冲渣等过程的废水水质均应符合《炼焦化学工业污染物排放标准》（GB 16171-2012）4.1.5的规定，包括熄焦循环水。”由此导致现实执法中的监测取样点位于熄焦废水池而不是回用水池，造成大量的炼焦企业因水污染物“超标”而被严厉处罚。在此种情况下，则需要在个案中对原环保部环科技函(2016)66号是否可以改变《炼焦化学工业污染物排放标准》（GB 16171-2012）的规定，进行系统分析，并有效维护炼焦企业的合法权益。
[1] 《废铅蓄电池处理污染控制技术规范》（HJ519-2020，代替 HJ 519-2009）4.4.3 收集网点暂存设施应符合以下要求：
a） 应划分出专门存放区域， 面积不少于 3m²。
b） 有防止废铅蓄电池破损和电解质泄漏的措施，硬化地面及有耐腐蚀包装容器。
c） 废铅蓄电池应存放于耐腐蚀、 具有防渗漏措施的托盘或容器中。
d） 在显著位置张贴废铅蓄电池收集提示性信息和警示标志。
[2]《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”