冒用身份办理公司登记行政案件适用5年最长起诉期限的反思

编者按
冒用他人身份办理公司登记情况在实践中屡见不鲜。在起诉期限内，被冒用者可起诉请求撤销该公司登记。但在超过5年最长起诉期限的情形下，被冒用者无法通过提起撤销公司登记之诉维护自身合法权益。基于行政程序重开理论，以及《公司法》第198条关于“提交虚假材料达到情节严重标准则应撤销公司登记”的规定，被冒用者可通过先行向行政机关提出撤销登记申请这一方式重新获得救济。在此情形下，即便超过了法定救济期限，行政机关仍可否定行政行为效力，撤销相关公司登记。若行政机关不予撤销或者在法定期限内未作出答复的，被冒用者可向法院提起履行法定职责诉讼，法院应在实体审理后，作出相应履行判决。
为激发市场活力，市场监督管理部门推进“放管服”改革，优化营商环境，不断简化公司登记手续，推出了许多便民、利商的服务举措。但有些不法分子利用了行政机关的善政良治，冒用他人身份办理公司登记，侵犯他人人身权，扰乱正常市场经营秩序。从冒用身份办理公司登记行政案件中可以发现，利害关系人发现身份证被冒用，往往是在公司破产清算或欠下债务需要被登记为公司法定代表人或股东的被冒用者承担责任，或是在自行开办企业、申请保障性住房、申报税务、办理税收减免、用人单位禁业调查等情况下。一般情形下，被冒用者可在起诉期限内提起撤销公司登记行政诉讼，但不少案例却因从公司登记行为作出之日至起诉时超过法定5年最长起诉期限而无法启动行政诉讼实体审理程序。在此情形下，如何有效保护被冒用者的合法权益成为一道难题。
一、全国61起案件基本以超过最长起诉期限为由裁定驳回起诉
2019年2月25日，笔者通过中国裁判文书网，以“身份证、冒用、公司、登记”为关键词，在工商行政管理类案件中检索，查找到在2014年至2018年间，有557件此类案件（一审466件、二审89件、再审2件）。经逐案阅看、分析，剔除同一案件因不同审级形成的多个文书后，涉及5年最长起诉期限审查的案件有61件，占比超过10%。在这些案件中，有47件被诉行政行为是设立登记，剩余14件为变更登记。从诉讼请求分布看，有55件为请求撤销登记行为，占90.16%；其次是请求确认登记行为无效，有2件，占3.28%；另有确认不履行法定职责违法、确认登记行为违法、立即注销登记、履行撤销登记法定职责案件各1件。

从结案方式来看，有57件案件因登记行为作出之日距离起诉之日超过5年起诉期限而裁定驳回起诉，还有1件则因超过5年起诉期限在立案审查时即裁定不予立案。另外2件虽然超过5年起诉期限但仍然判决撤销。剩余的1起案件因相对人先行向工商行政机关提出了履职申请（撤销公司登记），因认为被告未撤销，故提起履行法定职责之诉，法院遂判决工商行政管理部门履行法定职责，撤销其作出的公司登记行为。

从上述案件情况可以看出，对于身份证被冒用的利害关系人而言，5年最长起诉期限成为了绝对的“生死线”，一旦有证据证明其起诉超过了该期限，则获得司法救济的希望渺茫。但现实中，身份证被冒用的受害者往往很难察觉该情况的发生，当发现时，很可能超过了5年最长起诉期限。倘若因此导致司法救济缺位，受害者的权益难以得到保障。
二、5年最长起诉期限制度设立的初衷
由于行政机关是作出行政登记的直接主体，通过行政诉讼途径解决冒用身份进行公司登记问题仍然是最佳途径。如何在5年最长起诉期限规定下寻求解决路径就成为亟待深入探讨的问题。
（一）5年最长起诉期限规定由来
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由此确立了行政诉讼起诉最长保护期制度。这里的20年最长起诉期限借鉴了民法通则最长保护期间的规定。5年最长起诉期限则是根据行政审判司法实践需要创新的起诉期限。《行政诉讼法》第46条第2款吸纳了上述司法解释第42条的规定，将此上升为法律层面，强化了其适用效力。那么对于行政机关未告知利害关系人行政行为、诉权和起诉期限，利害关系人知晓行政行为后，至起诉时已超过最长起诉期限的，是否能够起诉呢？对此，[2007]行他字第25号《最高人民法院行政审判庭关于对如何理解〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》称，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出行政行为的内容，后来知道了行政行为的内容，但仍不知道诉权和起诉期限的，最长不得超过法定的最长起诉期限。
上述最长保护期制度设立的初衷在于：一是最长保护期制度有利于法的安定性。当事人的起诉不能变得遥遥无期，以致过分影响社会关系的稳定。二是保护行政相对人的利益，规定最长保护期限十分必要。行政行为作出后，行政相对人基于该行政行为取得的利益也亟需尽快安定下来，以便相对人或其他利害关系人基于该稳定的行政行为作出其他行为。
（二）5年最长起诉期限系不变期限
值得注意的是，该5年最长起诉期限的起算点是绝对客观标准，即“从行政行为作出之日起”，并不以相对人知道或者应当知道作为标准。且最长起诉期限的设置目的在于确定保障起诉利益的最终期限，是不变期限，不因任何“正当理由”予以延长。在一些大陆法系国家和地区，起诉期限通常是作为诉的合法性要件规定在特定的诉讼类型当中，相对人逾期起诉，法院将以其诉不合法直接予以驳回，无须进行实体审理。我国起诉期限既是起诉条件之一，也是法院受理条件之一。
三、行政诉讼类型与5年最长起诉期限的适用
针对不同的行政诉讼类型，5年最长起诉期限的适用存在差异。
（一）撤销诉讼受到5年最长起诉期限限制
如前所述，从行政行为作出之日起超过最长起诉期限提起诉讼，无论被冒用者是否知道行政行为、诉权或起诉期限，均因超过起诉期限，不符合起诉条件而被法院裁定驳回起诉。由此可知，被冒用者针对公司登记行政行为直接提起撤销之诉的，囿于最长起诉期限起诉条件限制，无法启动行政诉讼实体审理程序保护自身合法权益。这在上述案例中得到验证，在55起请求撤销登记行为的案件中，法院均以超过5年最长起诉期限为由裁定驳回起诉。而另外2起案件中，法院认为并无证据证明原告知晓该行政行为，或认为该登记行为对于原告权利的影响一直存在，所以认定未超过起诉期限，对此笔者认为值得商榷，5年最长起诉期限是不变期限，不因权利影响持续和当事人不知情而改变。
有一种观点认为，根据《行政诉讼法》第48条第1款关于起诉期限扣除的规定，以及适用解释第69条第1款第二项关于超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第48条规定情形则应当裁定驳回起诉的规定，起诉期限扣除不仅适用于一般起诉期限，也适用于最长起诉期限。这可以参考《中华人民共和国民法总则》第188条关于最长诉讼时效的规定，人民法院对于诉讼时效期间的延长，不仅适用于普通诉讼时效期间和特别诉讼时效期间，也适用于最长诉讼时效期限。故在综合考虑公司登记行为所产生的公示公信效力的延续性、人身权利的对世性，以及引起公司登记行为的“不能归责于起诉人”等因素，身份被冒用的起诉人（原告）因不知道相关公司登记行为而耽误的起诉期限可予扣除，故即便超过5年起诉期限，仍然可以在知晓或应当知晓公司登记之日起1年内提起诉讼。对此，笔者认为，如前所述，5年最长保护期限是不变期限，[2007]行他字第25号答复也明确表明利害关系人不知道行政行为内容，后来知道了行政行为内容，但仍不知道诉权和起诉期限的，最长不得超过法定的最长起诉期限。因此，5年最长保护期限可以扣除不知晓公司登记行为期间的观点与现有行政诉讼起诉期限制度无法吻合，也不符合设定最长起诉期限以保障法的安定性的初衷。
（二）履职诉讼符合行政程序重开情形则可进入实体审理
对于履职诉讼而言，根据《行政诉讼法》第47条第1款规定，行政相对人向行政机关先提出履职的申请，在履职期限（2个月或法律法规规定的期限）届满后6个月内可提起履职诉讼。超过5年最长起诉期限后，当事人先向行政机关提出申请，然后在履职期限届满后6个月内起诉，是否符合起诉条件呢？对此，笔者认为，在符合行政程序重开情形下，即便超过最长起诉期限也可允许当事人起诉。一般认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因不能通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。行政机关不予撤销或废止的，利害关系人可起诉请求行政机关履行撤销或废止的法定职责。
1.行政程序重开的理论依据
行政程序重开是否定行政行为效力的情形之一，是指行政机关对已具有形式存续力的行政行为依法加以变更、撤销或者废止，行政相对人因此可以重新获得行政救济的权利。当然，行政程序重开并非任何情形下均可提起，也需要符合一定条件。我国台湾地区“行政程序法”和《德国联邦行政程序法》都规定了行政程序重开制度。我国台湾地区“行政程序法”第128条规定：“行政处分于法定救济期间经过后，具有下列各款情形之一者，相对人或利害关系人得向行政机关申请撤销、废止或变更之。但相对人或利害关系人因重大过失而未能在行政程序或救济程序中主张其事由者，不在此限。（一）具有持续效力之行政处分所依据之事实事后发生有利于相对人或利害关系人之变更者。（二）发生新事实或发现新证据者，但以如经斟酌可受较有利益至处分者为限。（三）其他具有相当于行政诉讼法所定再审理由且足以影响行政处分者。前项申请，应自法定救济期间经过后三个月内位置；其事由发生在后或知悉在后者，自发生或知悉时起算，但自法定救济期间经过后已逾五年者，不得申请。”此外，1976年，德国《联邦行政程序法》第51条对行政程序重开作了明确规定。从法律原则的角度来看，法安定性原则衍生出行政行为的存续力，但是法安定性原则与正义原则、权利保障原则之间存在一定的紧张关系，代表法律秩序的行政行为经过救济期限而具备形式存续力，但是此时行政行为如明显不符合事实或明显侵害行政相对人权益仍然受制于存续力，不得撤销、废止或变更，显然有悖于客观争议和权利保障的根本目的。因此，行政程序重开制度设置的目的就是为了实现法安定性与权利保障、个案正义之间的平衡，从实质正义角度保障行政相对人权益得以充分实现。当然，对于我国行政法和行政诉讼实务而言，基于法的安定性需要，行政程序重开应当从严限制，其情形应当法定，方能符合形式存续力的要旨。
2.冒用身份办理公司登记行为符合行政程序重开条件的理由
借鉴台湾地区和德国行政程序法的规定，针对超过5年最长期限的冒用身份办理公司登记行为提起履职之诉，因相对人或利害关系人先行申请行政程序重开，而具备了可行性。具体而言，冒用他人身份证办理公司登记符合行政程序重开条件的理由如下：第一，法律已作出明确规定。一般认为，公司设立登记属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第69条的规定，符合法定情形的，行政机关根据利害关系人的请求或者依职权可以撤销行政许可，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。这为被冒用身份的利害关系人申请撤销公司设立登记（行政程序重开）提供了法律依据。另外，根据《中华人民共和国公司法》（下称《公司法》）第198条的规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。该条规定并未以超过法定救济期限为限。行政机关发现提交虚假材料或者采用其他欺诈手段办理公司登记，情节严重的，应自行撤销公司登记或吊销营业执照。言下之意，若行政机关没有发现该违法事实，利害关系人自然可以向行政机关提供冒用身份登记的线索，请求撤销公司登记。冒用他人身份办理公司登记应认定为情节严重的情形。这也是被冒用身份者可请求撤销公司登记（行政程序重开）的法律依据。第二，向行政机关提出申请的是登记行为的利害关系人或相对人。即被冒用身份证的人受到该登记行为的实在的、重大的不利影响。第三，具备新的证据足以否认登记行为赖以存在的主要事实。该项证据即便在行政行为作出之前就已经存在，但在作出行政行为时并未发现，也未向行政机关提交，故并未作为行政行为的依据进行评价，那么也属于新的证据。以本文统计分析的案件为例，当事人往往提供其身份证遗失到公安部门挂失的证据，并对申请人提交的登记材料上的签字进行鉴定，证明并非原告本人签字，这些证据行政机关在作出登记时并未掌握，故可以认定为新的证据。第四，因具备新证据而撤销公司登记对相对人或利害关系人更为有利。如前所述，公司登记行为致使被冒用者的姓名权受到侵害，正常工作和生活受到重大影响，撤销公司登记显然对被冒用者更为有利。而违法行为人、公司本身存在恶意，被冒用者的合法权益更应当得到保护。第五，申请人无重大过失。被冒用者对于申请公司登记毫不知情，故也不存在刻意隐瞒不报等情形，显然不存在任何过失。
值得注意的是，基于法的安定性的考虑，利害关系人发现身份被冒用办理公司登记的，应自知晓或应当知晓之日起的合理期限内向行政机关提出撤销该登记的申请。如果行政机关不予纠正（撤销或废止登记）的，利害关系人可以向法院提起履职之诉。
3.行政程序重开与重复处理行为存在明显区别
有一种观点认为，如果此种情形允许当事人提起诉讼，有绕过起诉期限规定的嫌疑。对此，笔者认为，如果当事人不符合行政程序重开的条件，而仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼受案范围。行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为，虽然当事人起诉请求判令被告履行对其申请的答复职责，而非直接要求撤销行政行为，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无不同，存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，法院不予立案或裁定驳回并无不妥。但是行政程序重开情形下可提起履职之诉并非刻意绕开起诉期限，而是确实存在足以推翻原登记行为的新证据或新事实，且被冒用者无任何过失，重开行政程序有利于保护被冒用者的合法权益，这明显区别于重复处理行为。
四、冒用身份办理公司登记行政案件司法审查进路选择
被冒用者针对公司登记行为提起行政诉讼后，法院在确定好审理思路的基础上，可行使释明权，引导其以最便捷的路径来维护自身合法权益。
（一）了解当事人的根本诉求
利害关系人因被冒用身份进行公司登记而起诉到法院后，法院应根据其诉状陈述或者采取谈话等方式，了解其根本诉讼目的。多数情况下，被冒用者虽系针对公司登记行为提起诉讼，但其实质是要消除登记，将自己的身份恢复到登记之前的状态。所以被冒用者的本质诉求其实是给付之诉，即请求被告作出行为，撤销公司登记。
（二）引导当事人提起履职诉讼
提出履职之诉的前提条件是行政程序重开，即利害关系人向行政机关先行提出申请，由行政机关先行处理。因此，法院应引导当事人先向行政机关提出申请，请求撤销公司登记。行政机关明示拒绝或者超期未回复的，原告可以提起履职诉讼，请求法院判令被告撤销公司登记行为。法院将对登记机关是否收到原告申请、原告申请是否符合行政程序重开条件、被告不作为是否存在合法正当理由等进行实体审查。若原告符合程序重开的情形，法院依法判决登记机关履行撤销登记法定职责。该种观点已经有实践案例予以支持。如原告林某诉被告长沙市工商行政管理局某分局要求履行法定职责案中，原告原持有的身份证于2008年遗失。2010年5月10日，涉案公司持原告已遗失身份证等材料申请办理公司注册登记，将原告登记为该公司的股东、法定代表人、执行董事兼总经理。2017年7月，原告在办理其所属公司税务登记时，被告知其名下还有一家公司，原告方得知涉案公司登记行为。2017年11月23日，原告向被告提交申请，要求撤销涉案公司登记行为。同月28日，被告对该公司进行立案调查，但一直未作出处理结果。法院认为，被告两次延期办理原告要求撤销涉案公司登记行为的申请，至该案开庭时，仍未办理完毕，其行为违反了《湖南省行政程序规定》的办案期限规定。根据《公司法》第198条的规定，判决被告在该判决生效后60日内撤销公司登记。
（三）坚持提起撤销之诉则释明后果后裁定驳回起诉
若当事人若直接提起撤销公司登记行政行为的诉讼，法院释明其应先到行政机关提出撤销登记的申请（即行政程序重开申请），若行政机关不予撤销或者在法定期限内未答复的，再提起履职诉讼。如果当事人仍坚持提起撤销诉讼的，则向其释明，其起诉已经超过法定最长起诉期限，不符合起诉条件，存在裁定驳回起诉的法律后果，然后裁定驳回起诉。当然，裁定驳回起诉后，当事人又到行政机关处提出履职申请，然后再向法院提起履职诉讼的，仍然应当予以受理。