引言
《价格法》第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”。实践中普遍存在消费者因各类缘由，例如长期无法与经营者协商解决等情形，在超过行政处罚两年处罚时效期间后，向主管部门举报、投诉经营者的价格违法行为，要求主管部门责令经营者退还多收价款或对其采取相应行政处罚的情形。但法院、行政机关在司法、执法活动中往往认为“责令经营者退还多收价款”属于行政处罚，对于超过行政处罚两年处罚时效期间的价格违法行为，行政机关不能责令经营者退还多收价款，而驳回或不予处理消费者的诉求或投诉，致使缠访事件频发。因此，如何依法、合规处理上述情形，对于解决社会基层矛盾具有重要意义。
自2018年3月18日《国务院机构改革方案》第二·（一）“将…国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责…等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构”落实以来，价格监督检查职责已由发改部门移交市场监督管理部门行使。2019年4月1日，《国家发展改革委关于废止有关规章和规范性文件的决定》（国家发展和改革委员会令第24号）决定废止《价格行政处罚程序规定》。与此同时，国家市场监督管理总局颁布的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（国家市场监督管理总局令第2号）于2019年4月1日正式生效，取代了国家发改委颁布的前述《价格行政处罚程序规定》，作为市场监管行政处罚流程的依据文件。
《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称：2号令）实施后，对于超过行政处罚时效的价格违法行为是否可以责令经营者退还多收价款，并未进行明确规定。在此，本文从“责令经营者退还多收价款”是否属于行政处罚的角度，论述其是否受到行政处罚时效限制，价格违法行为超过行政处罚时效情形下，是否可以责令退还多收价款；以及简要探讨执法机关（主要指市场监督管理局）责令经营者退还多付价款，经营者拒不执行的情形下的解决途径。
一、“责令经营者退还多收价款”是一种非行政处罚的具体的行政行为
实践中，部分基层法院以及行政机关认为责令退款或责令纠正违法行为是一种行政处罚，在价格违法行为超过《行政处罚法》第二十九条规定1的两年处罚时效后，应当依法不予处罚，若此时责令价格违法者退还多收价款，便违反《行政处罚法》第二十九条的规定。但笔者认为，行政机关作出责令退还多收价款或者责令纠正违法行为的具体行政行为，并非行政处罚，同时也不受《行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效之限制，对于超过行政处罚时效的价格违法行为，行政机关仍可责令经营者纠正违法行为或责令退还多收价款。
1.“责令经营者退还多收价款”并非为行政处罚，而是行政命令
根据2号令的规定，价格违法行为的一般行政处罚程序2如下图所示：
（上述流程法条依据详见尾注）
如图可知，责令退款通知书是在行政机关负责人作出行政处罚之前所作出的行政命令，2号令第五十一条、第五十三条对发出责令退款通知书的程序进行了明确的说明，内容如下：
第五十一条“行政处罚建议被批准后，市场监督管理部门应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。…法律、法规规定在行政处罚决定作出前需责令当事人退还多收价款的，一并告知拟责令退还的数额”。
第五十三条“ 法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。…”。
（注释：上述法律、法规便指《价格法》第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”、《价格违法行为行政处罚规定》第十六条“本规定第四条至第十三条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还”。）
根据以上内容，“责令经营者退还多收价款”在行政机关作出行政处罚决定前作出，与行政处罚相互独立，两者属于不同行政行为。北京大学法学院湛中乐教授对此认为“实质意义上的行政命令分为作为命令和不作为命令，我国《行政许可法》中责令限期纠正、责令停止建造、安装和使用等规定，都是行政命令的典型代表。在实施行政处罚时，往往同时责令违法行为人改正或限期改正违法行为，两者同步进行，才能最终达到行政目的，但有时候对于违法情节较轻的，则往往是责令限期改正或限期治理等，如果逾期没有履行相应义务的，则往往导致行政处罚，这样二者又可能是前后相关的两个阶段和两种行为方式”3,也表达了责令纠正违法行为是行政命令而非行政处罚的观点。若认为“责令经营者退还多收价款”属于行政处罚，则在处罚程序上，未经行政机关负责人同意便责令经营者纠正违法行为，在程序上存在明显瑕疵，也不符合行政处罚决定作出的法定程序。故行政机关责令经营者退还多收价款作为行政命令，当然的有别于、也不等同于行政处罚措施。
在司法审判中，部分法院也认同责令退款的行政行为是一项行政命令。例如，付金成诉威远县发展和改革局、第三人威远县顺友出租汽车有限责任公司物价行政管理行政命令纠纷一案一审行政判决书（〔2017〕川1024行初12号）中载明：“本院认为:依照《价格行政处罚程序规定》第三十八条‘价格主管部门履行本规定第四章第三节规定程序后，作出行政处罚决定之前，对当事人因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，责令当事人限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找’的规定，‘责令退还通知’是被告对第三人作出行政处罚决定前作出的一项行政命令”。再如，宁夏石元房地产开发有限责任公司贺兰分公司诉银川市物价局、宁夏回族自治区物价局物价行政命令行政二审判决书（〔2016〕宁01行终137号）中，二审法院亦认为银川市物价局对宁夏石元房地产开发有限公司贺兰分公司作出银价检（退款）[2015]03号《责令退款通知书》的行为是一个行政命令。
2.最高院认为责令纠正违法行为不属于行政处罚措施
最高人民法院作出的（2018）最高法行申4718号《行政裁定书》载明，山东省淄博市人民政府、王元和再审审查与审判监督一案，具体内容如下：
1998年2月至2008年7月31日期间，王元和在与华狮公司劳动关系存续期间，华狮公司未给王元和设立公积金账户。山东省淄博市住房公积金管理中心在接到王元和投诉后，于2015年8月17日立案调查，于同月28日作出涉案责令限期整改通知书。通知书认定华狮公司未按《住房公积金管理条例》的规定为王元和设立住房公积金，要求华狮公司在收到通知书后5日内为王元和办理住房公积金设立手续。
2016年2月18日，华狮公司不服该通知，向淄博市政府申请行政复议。
2016年5月16日，淄博市政府作出被诉复议决定，认定华狮公司在其与王元和存在事实劳动关系期间，未依法为王元和办理住房公积金账户设立手续，违反了《住房公积金管理条例》第十五条第一款的规定。但因该违法行为在二年内未被发现，依据《行政处罚法》第二十九条的规定，对华狮公司不给予行政处罚。遂撤销了住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书具体行政行为。王元和不服淄博市政府作出的复议决定，向山东省淄博市中院提起行政诉讼。
经审理，淄博市中院认为，住房公积金管理中心通过王元和举报后发现华狮公司违法行为的时间是在2015年8月，从违法行为终了的2008年7月31日至住房公积金管理中心通过王元和举报后发现华狮公司违法行为之日，已超过《行政处罚法》第二十九条规定的两年的追责时效。认定住房公积金管理中心所作出的责令限期整改通知书具体行政行为，未考虑《行政处罚法》第二十九条所规定的追责时效，依法应予撤销。遂判决驳回了王元和的诉讼请求。王元和不服一审判决，向山东省高院提出上诉。
经审理，山东省高院认为，本案的争议焦点是住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚，即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚。对此，山东省高院认为责令改正或限期改正违法行为不属于行政处罚，理由如下：
（1）行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的行政制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为。
（2）行政处罚科以相对人新的义务，具有惩罚性；而责令改正或限期改正违法行为则是命令相对人履行既有的法定义务，无惩罚性。
（3）《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”，责令限期改正并不属于上述规定列举的行政处罚的种类。
综上，责令改正或限期改正违法行为是不同于行政处罚的行政行为，亦不存在包含或隶属关系。山东省高院还表明，王元和与华狮公司之间劳动关系存续期间是一审法院适用行政处罚追责时效的前提，鉴于本案不适用行政处罚相关规定，其不属于审查范围，不予审理。即山东省高院认为，本案争讼焦点《责令限期整改通知书》不适用行政处罚相关规定，当然地不受《行政处罚法》第二十九条规定的追责时效限制，故关于行政处罚部分，不属于审查范围，不予审理。最终，山东省高院二审判决撤销了一审判决和被诉复议决定，责令淄博市政府重新作出复议决定。
淄博市政府不服二审判决，向最高人民法院申请再审。
经审理，最高院支持了山东省高院二审判决，认定责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为，二审法院认为其不属于行政处罚，并无不当。说理部分如下：
（1）责令改正（或者限期改正）与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。
（2）两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。
（3）两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。
（4）两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。
以上，山东省高院与最高院均认可责令改正（或限期改正）并非行政处罚措施，故依照该裁判思路，可进一步推定：责令改正（或限期改正）不属于行政处罚，而是作为一种具体行政行为，即行政命令，因此不适用《行政处罚法》第二十九条关于二年行政处罚时效的规定。执法活动中，行政机关对于超过行政处罚时效的违法行为，可依法不给予行政处罚，但仍可责令其限期纠正违法行为。
二、经行政机关责令退还消费者多付价款，经营者拒不执行的解决路径
《价格违法行为行政处罚规定》第十六条4规定，对于经营者拒不退还消费者多付价款的，该违法所得由行政机关予以没收。那经营者的价格违法行为超过行政处罚二年追溯时效后，行政机关责令经营者限期退还多收价款，经营者拒不执行的，行政机关是否能够依照《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，没收经营者违法所得？笔者认为，行政机关不能依照该规定对经营者违法所得予以没收。依据《行政处罚法》第八条5之规定，没收违法所得为行政处罚，同样应当适用《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚…”的规定，若行政机关依据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定没收经营者的违法所得，显然变相延长了行政处罚时效期限。故此，行政机关责令退还消费者多付价款，经营者拒不执行的，行政机关不得引用《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，对经营者作出没收违法所得的行政处罚。
笔者认为，在价格违法行为已经超过行政处罚时效的情形下，行政机关责令经营者退还多收价款，经营者拒不执行的，行政机关可以直接向法院申请强制执行。根据《行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十三条“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”的规定，行政机关可就其具体行政行为，向法院申请强制执行，司法实践中，也亦是如此。例如，珠海市社会保险基金管理中心、周日胜非诉执行审查行政裁定书（〔2016〕粤0402行审243号）载明：“申请执行人珠海市社会保险基金管理中心向本院申请强制执行其于2016年1月15日作出的珠社保函〔2016〕30号《责令退款通知书》。本院依法进行了审查，现已审查终结。申请执行人珠海市社会保险基金管理中心认定被执行人周日胜丧失公务员待遇领取资格后继续领取公务员医疗补助待遇10064.64元（其中门诊结算5161.05元、住院结算4903.59元），不符合《珠海市国家公务员医疗补助暂行办法》（珠府〔2001〕69号）第二条享受范围的规定，依据《社会保险稽核办法》第十二条的规定，责令被执行人周日胜在通知书送达之日起5日内退还多领取的公务员医疗补助待遇10064.64元。由于被执行人周日胜未按期退款，申请执行人珠海市社会保险基金管理中心向本院申请强制执行退款10064.64元…本院认为，申请执行人珠海市社会保险基金管理中心作出的珠社保函〔2016〕30号《责令退款通知书》有事实和法规依据。珠社保函〔2016〕30号《责令退款通知书》已依法送达被执行人周日胜。被执行人周日胜在法定期限内既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，经申请执行人珠海市社会保险基金管理中心催告后仍未履行退款10064.64元的义务。申请执行人珠海市社会保险基金管理中心向本院申请强制执行，符合法律规定”。但需要注意的是，行政机关向法院申请强制执行前，应当满足《行政强制法》第五十三条、第五十四条所规定的条件。可以归纳为以下内容：
(1)经营者在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，也没有履行行政决定；
(2)行政机关已经催告经营者履行义务；
(3)申请执行的时间在自经营者没有申请行政复议或者提起行政诉讼期限结束之日起三个月内且在催告经营者履行义务十日后。
三、结语
“责令经营者退还多收价款”作为非行政处罚的具体的行政行为，区别于行政处罚，主要表现在性质不同、内容不同、形式不同、直接目的不同如上方面，同时还不应受到《行政处罚法》第二十九条的限制，因为该条仅约束行政处罚而非其他行政行为。行政机关在执法活动中，对于经营者违反《价格法》的经营行为，例如违反政府指导价、政府定价收取服务费用，即使该违法行为已过行政处罚二年追溯时效，行政机关仍可援引《价格法》第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”之规定，责令经营者退还多收价款。若违法经营者拒不改正违法行为，行政机关可依法申请法院强制执行。但在现行法律制度下，“责令经营者退还多收价款”没有像实施行政处罚一样具备严格的执行程序，市监总局新颁布的2号令也未明确规定相应的实施流程，所以在执法流程上，执法机关还需注意做到程序规范，避免随意执法、违规执法的情形。
注释
1 《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算” 。
2 《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》：
第十七条市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。
第十八条办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。
第四十五条案件调查终结，办案机构应当撰写调查终结报告，连同案件材料交由审核机构审核。
案件调查终结报告包括以下内容:
（一）当事人的基本情况；
（二）案件来源、调查经过及采取行政强制措施的情况；
（三）调查认定的事实及主要证据；
（四）违法行为性质；
（五）处理意见及依据；
（六）自由裁量的理由等其他需要说明的事项。
第四十七条案件审核的主要内容包括：
（一）是否具有管辖权；
（二）当事人的基本情况是否清楚；
（三）案件事实是否清楚、证据是否充分；
（四）定性是否准确；
（五）适用依据是否正确；
（六）程序是否合法；
（七）处理是否适当。
第四十八条审核机构经对案件进行审核，区别不同情况提出书面意见和建议：
（一）对事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，同意案件处理意见；
（二）对定性不准、适用依据错误、程序不合法、处理不当的案件，建议纠正；
（三）对事实不清、证据不足的案件，建议补充调查；
（四）认为有必要提出的其他意见和建议。
第五十条 审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序；对于建议给予其他行政处理的案件，办案机构应当将案件材料、审核意见报市场监督管理部门负责人审查决定。
第五十一条 行政处罚建议被批准后，市场监督管理部门应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。法律、法规规定在行政处罚决定作出前需责令当事人退还多收价款的，一并告知拟责令退还的数额。
第五十三条法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。
第五十四条市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：
（一）确有依法应当给予行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）不属于市场监督管理部门管辖的，移送其他行政管理部门处理；
（五）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
3《行政法学》（第四版）P179-180，罗豪才、湛中乐主编。
4《价格违法行为行政处罚规定》第十六条本规定第四条至第十三条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。
经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及期限届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，消费者或者其他经营者要求退还时，由经营者依法承担民事责任。
5《行政处罚法》第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
《价格法》第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”。实践中普遍存在消费者因各类缘由，例如长期无法与经营者协商解决等情形，在超过行政处罚两年处罚时效期间后，向主管部门举报、投诉经营者的价格违法行为，要求主管部门责令经营者退还多收价款或对其采取相应行政处罚的情形。但法院、行政机关在司法、执法活动中往往认为“责令经营者退还多收价款”属于行政处罚，对于超过行政处罚两年处罚时效期间的价格违法行为，行政机关不能责令经营者退还多收价款，而驳回或不予处理消费者的诉求或投诉，致使缠访事件频发。因此，如何依法、合规处理上述情形，对于解决社会基层矛盾具有重要意义。
自2018年3月18日《国务院机构改革方案》第二·（一）“将…国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责…等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构”落实以来，价格监督检查职责已由发改部门移交市场监督管理部门行使。2019年4月1日，《国家发展改革委关于废止有关规章和规范性文件的决定》（国家发展和改革委员会令第24号）决定废止《价格行政处罚程序规定》。与此同时，国家市场监督管理总局颁布的《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（国家市场监督管理总局令第2号）于2019年4月1日正式生效，取代了国家发改委颁布的前述《价格行政处罚程序规定》，作为市场监管行政处罚流程的依据文件。
《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称：2号令）实施后，对于超过行政处罚时效的价格违法行为是否可以责令经营者退还多收价款，并未进行明确规定。在此，本文从“责令经营者退还多收价款”是否属于行政处罚的角度，论述其是否受到行政处罚时效限制，价格违法行为超过行政处罚时效情形下，是否可以责令退还多收价款；以及简要探讨执法机关（主要指市场监督管理局）责令经营者退还多付价款，经营者拒不执行的情形下的解决途径。
一、“责令经营者退还多收价款”是一种非行政处罚的具体的行政行为
实践中，部分基层法院以及行政机关认为责令退款或责令纠正违法行为是一种行政处罚，在价格违法行为超过《行政处罚法》第二十九条规定1的两年处罚时效后，应当依法不予处罚，若此时责令价格违法者退还多收价款，便违反《行政处罚法》第二十九条的规定。但笔者认为，行政机关作出责令退还多收价款或者责令纠正违法行为的具体行政行为，并非行政处罚，同时也不受《行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效之限制，对于超过行政处罚时效的价格违法行为，行政机关仍可责令经营者纠正违法行为或责令退还多收价款。
1.“责令经营者退还多收价款”并非为行政处罚，而是行政命令
根据2号令的规定，价格违法行为的一般行政处罚程序2如下图所示：
（上述流程法条依据详见尾注）
如图可知，责令退款通知书是在行政机关负责人作出行政处罚之前所作出的行政命令，2号令第五十一条、第五十三条对发出责令退款通知书的程序进行了明确的说明，内容如下：
第五十一条“行政处罚建议被批准后，市场监督管理部门应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。…法律、法规规定在行政处罚决定作出前需责令当事人退还多收价款的，一并告知拟责令退还的数额”。
第五十三条“ 法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。…”。
（注释：上述法律、法规便指《价格法》第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”、《价格违法行为行政处罚规定》第十六条“本规定第四条至第十三条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还”。）
根据以上内容，“责令经营者退还多收价款”在行政机关作出行政处罚决定前作出，与行政处罚相互独立，两者属于不同行政行为。北京大学法学院湛中乐教授对此认为“实质意义上的行政命令分为作为命令和不作为命令，我国《行政许可法》中责令限期纠正、责令停止建造、安装和使用等规定，都是行政命令的典型代表。在实施行政处罚时，往往同时责令违法行为人改正或限期改正违法行为，两者同步进行，才能最终达到行政目的，但有时候对于违法情节较轻的，则往往是责令限期改正或限期治理等，如果逾期没有履行相应义务的，则往往导致行政处罚，这样二者又可能是前后相关的两个阶段和两种行为方式”3,也表达了责令纠正违法行为是行政命令而非行政处罚的观点。若认为“责令经营者退还多收价款”属于行政处罚，则在处罚程序上，未经行政机关负责人同意便责令经营者纠正违法行为，在程序上存在明显瑕疵，也不符合行政处罚决定作出的法定程序。故行政机关责令经营者退还多收价款作为行政命令，当然的有别于、也不等同于行政处罚措施。
在司法审判中，部分法院也认同责令退款的行政行为是一项行政命令。例如，付金成诉威远县发展和改革局、第三人威远县顺友出租汽车有限责任公司物价行政管理行政命令纠纷一案一审行政判决书（〔2017〕川1024行初12号）中载明：“本院认为:依照《价格行政处罚程序规定》第三十八条‘价格主管部门履行本规定第四章第三节规定程序后，作出行政处罚决定之前，对当事人因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，责令当事人限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找’的规定，‘责令退还通知’是被告对第三人作出行政处罚决定前作出的一项行政命令”。再如，宁夏石元房地产开发有限责任公司贺兰分公司诉银川市物价局、宁夏回族自治区物价局物价行政命令行政二审判决书（〔2016〕宁01行终137号）中，二审法院亦认为银川市物价局对宁夏石元房地产开发有限公司贺兰分公司作出银价检（退款）[2015]03号《责令退款通知书》的行为是一个行政命令。
2.最高院认为责令纠正违法行为不属于行政处罚措施
最高人民法院作出的（2018）最高法行申4718号《行政裁定书》载明，山东省淄博市人民政府、王元和再审审查与审判监督一案，具体内容如下：
1998年2月至2008年7月31日期间，王元和在与华狮公司劳动关系存续期间，华狮公司未给王元和设立公积金账户。山东省淄博市住房公积金管理中心在接到王元和投诉后，于2015年8月17日立案调查，于同月28日作出涉案责令限期整改通知书。通知书认定华狮公司未按《住房公积金管理条例》的规定为王元和设立住房公积金，要求华狮公司在收到通知书后5日内为王元和办理住房公积金设立手续。
2016年2月18日，华狮公司不服该通知，向淄博市政府申请行政复议。
2016年5月16日，淄博市政府作出被诉复议决定，认定华狮公司在其与王元和存在事实劳动关系期间，未依法为王元和办理住房公积金账户设立手续，违反了《住房公积金管理条例》第十五条第一款的规定。但因该违法行为在二年内未被发现，依据《行政处罚法》第二十九条的规定，对华狮公司不给予行政处罚。遂撤销了住房公积金管理中心作出的涉案责令限期整改通知书具体行政行为。王元和不服淄博市政府作出的复议决定，向山东省淄博市中院提起行政诉讼。
经审理，淄博市中院认为，住房公积金管理中心通过王元和举报后发现华狮公司违法行为的时间是在2015年8月，从违法行为终了的2008年7月31日至住房公积金管理中心通过王元和举报后发现华狮公司违法行为之日，已超过《行政处罚法》第二十九条规定的两年的追责时效。认定住房公积金管理中心所作出的责令限期整改通知书具体行政行为，未考虑《行政处罚法》第二十九条所规定的追责时效，依法应予撤销。遂判决驳回了王元和的诉讼请求。王元和不服一审判决，向山东省高院提出上诉。
经审理，山东省高院认为，本案的争议焦点是住房公积金管理中心作出的责令华狮公司限期改正这一行政行为是否属于行政处罚，即责令改正或限期改正违法行为是否属于行政处罚。对此，山东省高院认为责令改正或限期改正违法行为不属于行政处罚，理由如下：
（1）行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的行政制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为。
（2）行政处罚科以相对人新的义务，具有惩罚性；而责令改正或限期改正违法行为则是命令相对人履行既有的法定义务，无惩罚性。
（3）《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚”，责令限期改正并不属于上述规定列举的行政处罚的种类。
综上，责令改正或限期改正违法行为是不同于行政处罚的行政行为，亦不存在包含或隶属关系。山东省高院还表明，王元和与华狮公司之间劳动关系存续期间是一审法院适用行政处罚追责时效的前提，鉴于本案不适用行政处罚相关规定，其不属于审查范围，不予审理。即山东省高院认为，本案争讼焦点《责令限期整改通知书》不适用行政处罚相关规定，当然地不受《行政处罚法》第二十九条规定的追责时效限制，故关于行政处罚部分，不属于审查范围，不予审理。最终，山东省高院二审判决撤销了一审判决和被诉复议决定，责令淄博市政府重新作出复议决定。
淄博市政府不服二审判决，向最高人民法院申请再审。
经审理，最高院支持了山东省高院二审判决，认定责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为，二审法院认为其不属于行政处罚，并无不当。说理部分如下：
（1）责令改正（或者限期改正）与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。
（2）两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。
（3）两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚；而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。
（4）两者形式不同。行政处罚法第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等；而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。
以上，山东省高院与最高院均认可责令改正（或限期改正）并非行政处罚措施，故依照该裁判思路，可进一步推定：责令改正（或限期改正）不属于行政处罚，而是作为一种具体行政行为，即行政命令，因此不适用《行政处罚法》第二十九条关于二年行政处罚时效的规定。执法活动中，行政机关对于超过行政处罚时效的违法行为，可依法不给予行政处罚，但仍可责令其限期纠正违法行为。
二、经行政机关责令退还消费者多付价款，经营者拒不执行的解决路径
《价格违法行为行政处罚规定》第十六条4规定，对于经营者拒不退还消费者多付价款的，该违法所得由行政机关予以没收。那经营者的价格违法行为超过行政处罚二年追溯时效后，行政机关责令经营者限期退还多收价款，经营者拒不执行的，行政机关是否能够依照《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，没收经营者违法所得？笔者认为，行政机关不能依照该规定对经营者违法所得予以没收。依据《行政处罚法》第八条5之规定，没收违法所得为行政处罚，同样应当适用《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚…”的规定，若行政机关依据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定没收经营者的违法所得，显然变相延长了行政处罚时效期限。故此，行政机关责令退还消费者多付价款，经营者拒不执行的，行政机关不得引用《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，对经营者作出没收违法所得的行政处罚。
笔者认为，在价格违法行为已经超过行政处罚时效的情形下，行政机关责令经营者退还多收价款，经营者拒不执行的，行政机关可以直接向法院申请强制执行。根据《行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十三条“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”的规定，行政机关可就其具体行政行为，向法院申请强制执行，司法实践中，也亦是如此。例如，珠海市社会保险基金管理中心、周日胜非诉执行审查行政裁定书（〔2016〕粤0402行审243号）载明：“申请执行人珠海市社会保险基金管理中心向本院申请强制执行其于2016年1月15日作出的珠社保函〔2016〕30号《责令退款通知书》。本院依法进行了审查，现已审查终结。申请执行人珠海市社会保险基金管理中心认定被执行人周日胜丧失公务员待遇领取资格后继续领取公务员医疗补助待遇10064.64元（其中门诊结算5161.05元、住院结算4903.59元），不符合《珠海市国家公务员医疗补助暂行办法》（珠府〔2001〕69号）第二条享受范围的规定，依据《社会保险稽核办法》第十二条的规定，责令被执行人周日胜在通知书送达之日起5日内退还多领取的公务员医疗补助待遇10064.64元。由于被执行人周日胜未按期退款，申请执行人珠海市社会保险基金管理中心向本院申请强制执行退款10064.64元…本院认为，申请执行人珠海市社会保险基金管理中心作出的珠社保函〔2016〕30号《责令退款通知书》有事实和法规依据。珠社保函〔2016〕30号《责令退款通知书》已依法送达被执行人周日胜。被执行人周日胜在法定期限内既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，经申请执行人珠海市社会保险基金管理中心催告后仍未履行退款10064.64元的义务。申请执行人珠海市社会保险基金管理中心向本院申请强制执行，符合法律规定”。但需要注意的是，行政机关向法院申请强制执行前，应当满足《行政强制法》第五十三条、第五十四条所规定的条件。可以归纳为以下内容：
(1)经营者在法定期限内没有申请行政复议或者提起行政诉讼，也没有履行行政决定；
(2)行政机关已经催告经营者履行义务；
(3)申请执行的时间在自经营者没有申请行政复议或者提起行政诉讼期限结束之日起三个月内且在催告经营者履行义务十日后。
三、结语
“责令经营者退还多收价款”作为非行政处罚的具体的行政行为，区别于行政处罚，主要表现在性质不同、内容不同、形式不同、直接目的不同如上方面，同时还不应受到《行政处罚法》第二十九条的限制，因为该条仅约束行政处罚而非其他行政行为。行政机关在执法活动中，对于经营者违反《价格法》的经营行为，例如违反政府指导价、政府定价收取服务费用，即使该违法行为已过行政处罚二年追溯时效，行政机关仍可援引《价格法》第四十一条“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任”之规定，责令经营者退还多收价款。若违法经营者拒不改正违法行为，行政机关可依法申请法院强制执行。但在现行法律制度下，“责令经营者退还多收价款”没有像实施行政处罚一样具备严格的执行程序，市监总局新颁布的2号令也未明确规定相应的实施流程，所以在执法流程上，执法机关还需注意做到程序规范，避免随意执法、违规执法的情形。
注释
1 《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算” 。
2 《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》：
第十七条市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。
第十八条办案人员应当全面、客观、公正、及时进行案件调查，收集、调取证据，并依照法律、法规、规章的规定进行检查。
第四十五条案件调查终结，办案机构应当撰写调查终结报告，连同案件材料交由审核机构审核。
案件调查终结报告包括以下内容:
（一）当事人的基本情况；
（二）案件来源、调查经过及采取行政强制措施的情况；
（三）调查认定的事实及主要证据；
（四）违法行为性质；
（五）处理意见及依据；
（六）自由裁量的理由等其他需要说明的事项。
第四十七条案件审核的主要内容包括：
（一）是否具有管辖权；
（二）当事人的基本情况是否清楚；
（三）案件事实是否清楚、证据是否充分；
（四）定性是否准确；
（五）适用依据是否正确；
（六）程序是否合法；
（七）处理是否适当。
第四十八条审核机构经对案件进行审核，区别不同情况提出书面意见和建议：
（一）对事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，同意案件处理意见；
（二）对定性不准、适用依据错误、程序不合法、处理不当的案件，建议纠正；
（三）对事实不清、证据不足的案件，建议补充调查；
（四）认为有必要提出的其他意见和建议。
第五十条 审核机构完成审核并退回案件材料后，对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见报市场监督管理部门负责人批准，并依法履行告知等程序；对于建议给予其他行政处理的案件，办案机构应当将案件材料、审核意见报市场监督管理部门负责人审查决定。
第五十一条 行政处罚建议被批准后，市场监督管理部门应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。法律、法规规定在行政处罚决定作出前需责令当事人退还多收价款的，一并告知拟责令退还的数额。
第五十三条法律、法规要求责令当事人退还多收价款的，市场监督管理部门应当在听取当事人意见后作出行政处罚决定前，向当事人发出责令退款通知书，责令当事人限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。
第五十四条市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：
（一）确有依法应当给予行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）确有违法行为，但有依法不予行政处罚情形的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）不属于市场监督管理部门管辖的，移送其他行政管理部门处理；
（五）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
3《行政法学》（第四版）P179-180，罗豪才、湛中乐主编。
4《价格违法行为行政处罚规定》第十六条本规定第四条至第十三条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。
经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及期限届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，消费者或者其他经营者要求退还时，由经营者依法承担民事责任。
5《行政处罚法》第八条行政处罚的种类：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收违法所得、没收非法财物；
（四）责令停产停业；
（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
（六）行政拘留；
（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。