超范围填海引发天价罚金 1.72亿巨额罚款是怎么来的？

根据中国海警局、自然资源部、生态环境部和交通运输部联合发出《关于开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动的通知》【海警〔2020〕4号】，非法捕捞、非法捕猎等破坏海洋自然保护地生态和资源的违法行为将被重点查处。结合此次专项执法行动的内容，本文通过梳理典型案例，对破坏海洋资源的行政案例的裁判规则进行归纳和总结。
一、问题引发
P电厂公司获得国家海洋局批准的《中华人民共和国海域使用权证书》，获准建设填海造地48.10公顷，并于2011年4月建成投产发电。2014年6月，中国海监广东省总队惠东大队对P电厂公司用海情况进行检查，发现该填海总面积已超过P电厂公司获批准的48.10公顷，超出部分未取得海域使用权证书。针对该违法行为，哪个行政机关具有处罚权？超范围填海的面积如何确定？处罚的法律依据又是什么呢？对此，可参照广东省高级人民法院的一则案例[案号：（2018）粤行终409号]：
二、人民法院裁判要旨
1.依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”。又依据财综〔2007〕10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》的第二条：“对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金……”的规定，填海造地的海域使用金为一次性计征，并非按照海域使用年限计算。且依据该通知附件1和附件2之规定，P电厂公司违法填海的海域属于第三等别,对应应缴纳的一次性海域使用金标准为每公顷105万元。
2.财综〔2007〕10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》系中华人民共和国财政部及国家海洋局根据《中华人民共和国海域使用管理法》，针对海域使用金的征收问题作出的专项规定，在没有法律、行政法规等上位法对有关海域使用金征收标准作出其他不同规定的情形下，省海洋与渔业厅以该通知中有关海域使用金的征收方式及标准的规定为依据，作为P电厂公司罚款基数的认定标准，并无不当；其次，在听证程序中，省海洋与渔业厅已将财综〔2007〕10号《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》作为处罚依据告知了P电厂公司。
3.依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案中，P电厂公司主张于2009年11月完成填海工程的施工行为，但填海工程导致的改变海域属性的违法后果延续至今,即违法行为处于连续或继续的状态。在涉案的违法填海工程未恢复原状或通过用海审批手续之前，均是对国家海域所有权的侵害。
三、巨额罚单的执法过程概况
1.实施行政处罚的主体
《中华人民共和国海域使用管理法》第七条规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”第五十条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定。”又依据《广东省海域使用管理条例》第五条第一款规定：“省人民政府海洋行政主管部门负责全省海域使用的监督管理。”省海洋与渔业厅作为省政府海洋行政主管部门，作出粤海执处罚〔2016〕019号《行政处罚决定书》主体适格。
2.省海洋与渔业厅调查程序
时间：2014.6.10
内容：①执法人员制作现场笔录；②P电厂公司于当日出具《说明》，承认存在超填海的事实。
时间：2014.6.11
内容：①中国海监广东省总队作出粤海监检〔2014〕106号《检查通知书》并送达；②执法人员对现场情况进行拍摄取证、制作《现场笔录》并提取相关证据材料。
时间：2014.8.6
内容：中国海监广东省总队惠东大队将案件移交中国海监广东省总队立案调查。
时间：2014.9.16-18
内容：中国海监广东省总队作出粤海监检〔2014〕109号《检查通知书》并直接送达。
时间：2014.9.18
内容：P电厂公司职员配合现场测量，经测量确认P电厂公司违规填海面积为17.194477公顷。省海洋与渔业厅的执法人员在现场制作了《界址点坐标记录表》《现场笔录》和《询问笔录》，并拍照取证。
时间：2016.8.22-26
内容：省海洋与渔业厅作出粤海执听告〔2016〕004号《行政处罚听证告知书》并邮寄送达。
时间：2016.8.24
内容：P电厂公司申请听证。
时间：2016.9.6
内容：省海洋与渔业厅作出粤海渔听通〔2016〕3号《行政处罚听证通知书》，通知P电厂公司听证的时间、地点、听证组成人员等相关事宜。
时间：2016.9.18
内容：省海洋与渔业厅组织听证，并制作《行政处罚听证笔录》。
时间：2016.10.17-19
内容：省海洋与渔业厅根据听证意见作出粤海监检〔2016〕006号《检查通知书》并送达。
时间：2016.10. 19
内容：执法人员再次测量，在现场制作了《界址点坐标记录表》《现场笔录》，P电厂公司职员刘刚在现场配合并予以签名确认。
时间：2016.11.14-21
内容：省海洋与渔业厅根据《测量技术报告》对P电厂公司作出粤海执处罚〔2016〕019号《行政处罚决定书》并送达。处罚内容：责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域16.3947公顷的期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍罚款，人民币172,144,350元。
附：
广东省高级人民法院（2018）粤行终409号判决书全文链接
http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=3478acde422b4c9badeeab2c01325cf9