关于国有企业参股股权退出路径的法律研究

引言
伴随着国有企业改革的不断深入以及国家相关政策的连环发布，国有企业参股股权的退出问题成为国企改革的重要一环，但很多国有企业参股公司在经营和管理上普遍存在多种问题，导致退出较为困难。本文以笔者所代理的国有企业股权退出的实际案例，在进行大量案件检索的基础上，结合目前我国的法律规定以及司法实践，对国有企业参股股权退出的政策背景、法律法规、退出路径、操作难点等内容进行分析，以供读者参考。
一、政策背景
近年来在国资委和财政部下发的压减国有企业层级、处置僵尸企业等政策的统筹安排下，各中央企业及其子公司开始逐步开展对成立时间久远、有股无权的国有参股企业及控股不控权的国有控股企业进行摸查和针对性处置工作。
2020年6月30日，中央深改委第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020－2022年）》，发出了深化国企改革的动员令。国务院国资委开展国企清退“两非两资三清理”工作，提出“妥善处置‘僵尸企业’是国有企业的重点工作之一。要求在深化供给侧结构性改革背景下，进一步加快非主业、非优势业务的‘两非’剥离，抓好无效资产、低效资产的‘两资’处置工作，成为新时期优化国有资本布局结构的重要抓手。”
2022年3月1日，国务院国企改革领导小组办公室以视频方式召开国有企业瘦身健体专题推进会。会议强调，各地和各中央企业要把握好新形势下推进国有企业瘦身健体的重点问题，进一步清理剥离“两非”，化解“两资”退出难题，加快完成剥离企业办社会和解决历史遗留问题扫尾工作。
2023年6月23日，国务院国有资产监督管理委员会印发了《国有企业参股管理暂行办法》，对国有企业参股投资的聚焦主责主业、细化过程管理、注重资本回报及加强风险管控等重点事项提出系统明确要求，除战略性持有或处于培育期的参股股权外，国有企业应退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，以及与主业不符、风险较大的参股投资。这一政策旨在推动国有资本向核心领域集中，提升国有资产运营效率。此外，2025年3月修订的《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权〔2025〕17 号）进一步优化交易流程，缩短信息披露时间，为股权退出提供了操作指引。
越来越多国央企开始梳理对外投资，陆续启动清退之路，且清退的企业远不仅限于金融机构。
二、法律法规
《公司法》（2024年修订）：作为规范公司的特别法，是股权退出的最重要法律依据，相关条款明确了公司减资、清算等程序以及股东失权制度等，直接影响股权退出的具体操作路径。
《企业国有资产法》：对国有资产转让的程序、原则和监管要求等方面作出了明确规定。
《民法典》：合同生效、解除条款等直接影响股权转让协议的履行和争议解决。
《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）：规定国有股权转让需进场交易，明确协议转让的例外情形（如同一国家出资企业内部重组）
《国有企业参股管理暂行办法》：细化参股股权退出标准，强调市场化退出原则。
《企业国有资产交易操作规则》（2025年修订）：优化增资、资产转让流程，缩短信息披露时间（如产权转让重新公告最短5个工作日），引入阶梯降价机制。
三、退出路径及难点分析
一、通过公司自治方式实现参股股权退出的目的
根据现行法律、行政法规以及公司法相关司法解释等规范性文件的规定，结合国资委在其官方网站的问答内容，国有企业通过公司自治的方式，即无需通过诉讼的方式即可达到参股股权退出目的，主要包括“股权转让”和“定向减资”两种路径。
除《公司法》关于股权转让和公司减资的规定之外，国有企业的参股股权作为国有资产，其具体操作还应符合国有资产相关法律法规的规定，如《企业国有资产交易监督管理办法》《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产评估管理暂行办法》等。
操作难点：
首先，无论“股权转让”还是“定向减资”，只要是通过公司自治的方式达到参股股权退出目的，均需要标的公司股东会形成合法有效的股东会决议，后续再按法定程序进行，如果标的公司的大股东或者其他股东不予以协助配合，则后续工作也都无从谈起。但通常需要退出的标的公司大多数情况下都已处于混乱情形，比如国有企业已与大股东产生矛盾，或者大股东已经完全失联。因此，通过自治方式退出年代久远、有股无权的国有参股企业难度较大，实际可操作性有限。
其次，对于减资退出，国资委在其官网之互动交流区有发布问答：对国有股东通过定向减资方式退出是否需要进场的咨询，回复称“公司减资应按照《中华人民共和国公司法》、公司章程履行相应的工作程序。国有股东退出所投资的公司原则上应当采取股权转让的方式进行”。公司减资退出需按照32号令进场交易，但采取减资退出的，可能会被认为是规避公开挂牌程序，变相实现回购退出。所以，若采用减资退出的，建议提前与所属国资主管部门以及工商部门提前沟通，确定可行性。
此外，国有参股投资在退出时通常要通过公开挂牌手续，通过公开挂牌中的公开、竞价等机制，来确保国有资产的出售变现价格合理。相应地，工商登记机关也会依据产权交易机构的交割文件办理工商变更手续。在目标企业增资交易中也需要进场增资，以防止其他企业以低价成为目标企业的股东。
二、通过申请破产清算的方式实现参股股权退出的目的
根据《破产法》及相关司法解释的规定，如标的企业已无财产可供执行，其作为债务人无法清偿到期债务，且资产不足以清偿全部债务的，标的企业自己或者债权人均可向人民法院提交破产申请。
因此，国有企业可以根据对标的公司经营情况和相关资料的掌握程度来决定是否及如何申请或配合债权人申请参股标的公司企业破产清算，进而达到股权退出之目的。特别是国有企业股东本身就是标的公司债权人且持有标的公司已无偿债能力的法律文书的情况下，比较适合采取该种操作路径。比如国有企业股东作为债权人已取得了债权的生效法律文书，并且申请执行标的公司后，经法院调查已无任何可供执行的财产，法院出具了“终止本次执行裁定”，则该裁定就可以作为最为直接的证据申请标的企业破产清算。
三、通过申请司法解散标的公司实现股权退出的目的
《公司法》第231条以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》规定了公司股东可以通过司法方式解散公司，即股东可以通过向人民法院起诉的方式，请求人民法院解散标的公司。
根据上述规定，若国有企业股东采取申请司法强制解散标的公司达到参股股权退出目的，需要满足下列条件：第一，作为申请人的国有企业股东应持有公司10%以上表决权；第二，公司经营管理已发生严重困难，各股东之间的矛盾导致运行僵局，公司的“人和性”已然丧失，若继续存续会使股东利益受到重大损失，且不存在其他有效解决途径。
实体审查方面，人民法院在受理和审理公司解散纠纷案件时，会主要审查标的公司是否具备三项受理强制解散申请的条件：公司经营管理发生严重困难；继续存续会使股东利益受到重大损失；通过其他途径不能解决。根据司法判例以及实务经验，国有企业股东可以从以下三方面证明已满足司法解散之条件要求。
公司僵局，是指公司在存续中股东会、董事会等机关陷入权力对峙而不能按照法定程序作出有效决策，从而使公司陷入无法正常运转甚至瘫痪的事实状态。表现特征包括股东失去合作基础、股东管理受到排挤、管理机关运转失灵，导致公司长期没有实质经营等情形。公司僵局不限于连续两年无法召开股东会的情形。如果公司股东会长期处于休眠状态，即便偶尔召开股东会做出决议，也不影响公司僵局的认定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第一条虽然列举了公司持续两年以上无法召开股东会，或股东表决时无法达到法定或者公司章程规定的比例，持续两年以上不能做出有效的股东会决议的情形，但一方面，上述情形仅为列举，并非必要条件，其他导致公司经营管理发生严重困难的情形亦可适用。另一方面，在判断是否存在公司僵局时，对召开股东会及做出股东决议的审查不应流于形式，需要股东会针对公司经营管理的具体问题做出实质性决议。根据最高院公报案例（2019）最高法民申1474号《民事裁定书》，“虽然公司曾召集过股东会，但该等股东会仅是临时召开，且没有解决股东之间对于公司经营管理不一致的矛盾，法院判决其不能成为反对公司解散的理由。”
股东压制，是指控制股东利用优势地位将非控制股东排除在公司管理之外，使非控制股东完全丧失对公司管理事务的话语权。典型情形即一方享有绝对多数的股权比例/董事会席位，将小股东的意见排除在外，使小股东事实上无法行使参与决策权、选择权、监督管理者权、资产收益权等权利。在此情况下，即便经过了决议流程，但如果存在控制股东滥用权利，使公司经营管理发生严重困难、损害非控制股东利益的，同样构成公司解散的条件。
第三，公司长期没有经营和股东利益受损是重要评判指标。从司法实践看，公司解散的三个主要评判指标分别是：
（1）公司决策机制休眠或失灵（见上述第二点论述）；
（2）公司长期没有经营；
（3）股东利益受损。
关于公司没有生产经营，其虽然不是充分条件，但多个案例将其作为重要理由裁定支持公司解散。股东利益受损同样是促使法院判决支持公司解散的重要理由。在最高法某申诉案件中吉林某国企与民企共同发起设立金融公司，但成立后不久，便被民企控制，将注册资金被出借给其关联企业，公司业务无法正常开展，吉林国企对参股企业完全失控，后续更发生了公司法人代表因犯罪被羁押的事件，吉林国企多次沟通股权转让、退出无果，最终通过起诉后法院判决支持公司解散。
四、通过要求公司回购的方式实现股权退出的目的
新《公司法》修订后，第89条规定如标的公司的控股股东滥用股东权利，严重损害了公司或其他股东利益，则其他股东有权请求标的公司回购期股权。该条为新《公司法》增加条款，为国有企业参股股权的退出提供了全新的思路，但该条款在司法实践中的使用问题，还需通过后续的裁判观点进行检验。
根据以往的司法实践经验，我们认为小股东可以主张控股股东滥用股东权力的理由大致如下：
1.利用控股优势，架空公司治理、决议机制，使小股东实际上无法真正参与公司运营、决策；
2.大股东未经公司决策流程，擅自设立多家分支机构，损害小股东声誉。根据《公司法》第六十七条规定，董事会的职权包括决定公司投资方案。公司对外设立分支机构，涉及公司资本金的使用，应当经过董事会审议；
3.大股东实际上已经放弃对公司的经营，公司常年以来经营收入近乎为零；
4.大股东疑似利用公司承担分支机构债务，导致公司被强制执行财产，并被限制消费；
5.部分分支机构存在大额经营收入，但利润基本为负，有逃避分红之嫌。
五、通过未出资股东失权制度夺取公司控制权后进而实现股权退出目的
新《公司法》第52条确定了“股东失权”制度，即股东未按照公司章程规定的出资日期实缴出资的，则公司有权发书面催缴通知，要求其在宽限期内实缴。若收到催缴书的股东在宽限期届满后仍未履行出资义务的，公司即享有了法律赋予的决定该股东是否能继续持有未出资部分对应股权的选择权；如公司发出失权通知，则该股东在通知发出的时点即刻丧失未缴纳出资所对应的股权。
因此实践中，若拟退出的公司股东较多或存在股东设置障碍较大，则可考虑曲线救国。将部分未实缴的股东在向其发出催缴通知后仍未实缴的，可先清出公司，获得标的公司控制权之后，进而再进一步操作股权退出事宜。
四、法律建议
一、前期充分了解参股标的公司的具体情况，合理选择退出方式
国央企在退出时，应尽可能全面地掌握被投企业的经营情况及债权债务情况等，必要情况下可与行使股东知情权联动进行。重点关注被投企业的资产负债表、利润表等财务报表，了解其是否有经营收入、可分配利润等。必要时，也可对被投企业进行审计，进一步查明其账面资产是否存在记录不实的情况，还原其真实的债权债务情况。最终结合被投公司的实际情况选择最为适合的退出方式，实现风险的最小化。
二、提前做好证据收集工作，以便于日后具体操作
若参股标的公司内部管理机制长期陷入僵局，无法形成股东会决议，董事会与监事会职能无法发挥，甚至早已“人去楼空”，一旦发生该种情形，小股东则应尽早收集相应证据，从而证明公司陷入僵局，通过司法手段解散公司。
三、注意退出工作的合法合规，积极与国资监管部门沟通
国有企业参股股股权作为国有资产，在退出过程中应根据《企业国有资产法》的相关规定，就退出的相关问题与各股东沟通，依据国央企内部规章制度及办事流程作出有效决议。同时，结合司法实践及最大程度规范流程操作，做好向国有资产监督管理部门的咨询、请示工作。在股权退出过程中，积极与上级主管部门及时沟通，从而最大程度地减少损失，保护国有资产安全。
五、结语
《公司法》构建了公司股权退出路径的基本法律框架，同时《企业国有资产交易监督管理办法》《企业国有资产交易操作规则》等国有资产相关法律法规对国有企业参股股权退出机制作出了更为细致的规定。
国有企业参股股权退出需兼顾合规性与效率，在政策框架下灵活运用市场化工具，注意政策衔接与风险防控，并且要结合企业实际情况，灵活运用多种路径，有效破解操作难题，最终实现股权退出的目的，达到优化国有资本配置结果。