引言
4月8日，承德市一养老院突发火灾，至少造成20人死亡，而2023年北京丰台长峰医院29人死亡重大火灾事故，仍历历在目，让人痛心。安全生产事故频发，往往涉及经营主体、施工单位、监管部门等多方安全生产主体责任的缺失，其中任意出借资质、违规承揽和挂靠，是造成重大伤亡事故的主要原因之一。本文结合最高人民法院“人民案例库”2023-12-3-001-021号参考案例，重点分析出借资质的投标和中标单位、实际施工人、招标单位或发包方的安全生产法律责任，以期警示和借鉴。
01 基本案情
苏州某学院将其宿舍空调及充值计费系统的政府采购项目委托给诚德公司组织实施采购。2020年6月9日，诚德公司在网上发布了采购公告，采购文件载明“成交单位应对安装施工安全、质量全面负责，如因成交单位原因造成质量、安全事故，成交单位承担一切经济法律责任；成交供应商承担搬运安装期间现场的安全以及设备和搬运安装人员的安全责任。”某科技公司于2020年6月16日参加采购谈判并提交了谈判响应文件，其在响应文件中承诺“采购文件、成交通知书和本报价响应文件将构成约束我们双方的合同”“由于不履行安全职责导致出现安全问题愿接受相应的经济处罚和责任追究”。经评审，确定某科技公司为成交供应商，并出具成交通知书，通知其须于2020年7月15日前签订政府采购合同。同日，诚德公司发布成交公告，明确某科技公司为成交单位。后某科技公司并未与苏州某学院签订正式的政府采购合同。
2020年6月30日，某科技公司向苏州某学院交付50台空调。2020年7月3日上午11时，朱某强在苏州某学院宿舍楼安装空调时，不慎从四楼坠落，后经抢救无效死亡。2020年7月9日，姑苏区人民政府成立事故调查组，后作出调查报告，认为：1.死者朱某强安全意识和自我保护意识淡薄，违规冒险操作，安全防范措施没有到位，不慎从四楼坠落是导致事故发生的直接原因。2.某科技公司中标后，未认真履行标书规定的义务，未加强作业现场监管是导致事故发生的主要原因，是事故责任单位。姑苏区人民政府作出批复，同意事故调查组的分析和认定。2021年1月29日，姑苏区应急管理局对某科技公司作出罚款23万元的行政处罚决定。某科技公司不服该行政处罚，提起本案诉讼。
常熟法院一审判决：驳回原告某科技公司的诉讼请求。苏州中院二审判决：驳回上诉，维持原判。
两审法院认为，原告某科技公司主张其虽然是中标单位，但并非实际施工单位，不应认定其为安全生产责任主体。首先，根据在案的询问笔录等证据显示，姚某与原告协商后，双方同意以原告名义承接涉案项目，后原告亦允许姚某实际操办该项目、姚某遂联系了朱某强进行空调安装，原告的做法违反了《安全生产法》（2014年修订）第二十五条第一款和第四十六条第一款的规定，应承担相应责任。其次，采购文件已明确要求：成交单位应对安装施工安全、质量全面负责，如因成交单位原因造成质量、安全事故，成交单位承担一切经济法律责任；成交供应商承担搬运安装期间现场的安全以及设备和搬运安装人员的安全责任。原告针对采购文件的上述要求也进行了相应承诺。综上，原告应当对涉案项目的安全生产进行管理，并承担相应责任。本案中，被告依据批复的调查报告，经调查核实,对原告作出行政处罚，事实清楚，适用法律正确，并无不当。
02 律师评析
（一）案涉各方之间的法律关系
第一，苏州某学院与某科技公司之间的法律关系。根据现行法律规定，将空调采购及安装项目通过签订合同交由某科技公司实施，则在苏州某学院与某科技公司之间，可能存在买卖合同、发包或承揽三种法律关系。实践中意见或有不同，根据上海高院编撰的《建设工程施工合同类案办案要件指南》对该问题的说明为：家居舒适系统工程合同（如家用中央空调、室内采暖系统、净水系统、新风系统等销售安装合同）的主要权利义务关系涉及的是设备的质量、附带的安装及保修服务，并不涉及建筑物主体及承重结构变动，不具备建设工程的特点。从《建筑法》及《建筑装饰装修工程质量验收标准》对建筑施工及装饰装修的定义来看，家居舒适系统工程合同不属于建设工程合同，应依照合同约定的主要内容区分为承揽合同或者买卖合同。如果仅提供安装服务，则为承揽；如果提供设备包安装，则安装应为合同义务，认定为买卖合同纠纷。因此，笔者认为本案中苏州某学院是将空调采购及安装整体交由中标单位，认定为买卖合同关系更符合双方真实合意、及司法实践标准。
第二，某科技公司与姚某之间的法律关系。根据事故调查查明事实，本案是在投标之前，姚某即找到某科技公司，表明以某科技公司的名义投标案涉项目的目的，后某科技公司与姚某达成一致并予以实施，苏州某学院对此毫不知情。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第九条规定“本办法所称挂靠，是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义承揽工程的行为。前款所称承揽工程，包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动。”，而同时第七条规定：“本办法所称转包，是指承包单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。”第八条指出“存在下列情形之一的，应当认定为转包，但有证据证明属于挂靠或者其他违法行为的除外：”，可以看出挂靠本身就必然包含转包的特点，只是在同时满足“以其他有资质的施工单位的名义承揽工程”的条件下就转化成挂靠，本案属于典型的姚某以某科技公司名义投标承揽案涉项目的情形，某科技公司与姚某之间属于被挂靠与挂靠的法律关系。
第三，姚某与朱某强之间的法律关系。通过上述分析，可知姚某是本案项目的实际施工人，朱某强是姚某为履行案涉合同、完成空调安装、以固定报酬雇佣的工人。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2003）第九条“从事雇佣活动”，是指从事雇主授权或者指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动。本案，姚某与朱某强之间构成雇佣或劳务关系。
（二）非实际施工的中标单位是否应承担安全生产责任
某科技公司主张自己仅是中标单位，并非实际施工方，不应当承担法律责任。本案作为“人民法院案例库”参考案例，具有较强的司法指导参考价值，一审、二审法院认为某科技公司违反了《安全生产法》（2014年修订）第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”、第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”，即是认为案涉空调安装工程项目属于某科技公司的生产经营项目，也是某科技公司中标的服务项目之一；但某科技公司却将该空调安装工程项目违法发包给不具备安全生产条件或相应资质的个人姚某，姚某和某科技公司均未对朱某强进行安全生产教育培训、现场安全监管，酿成本案事故，属于安全生产法规定的违法发包，结合某科技公司作为中标单位对安全生产全权负责的合同约定，某科技公司应当对本案事故承担安全生产责任，属于事故责任单位。
除上述外，现行有效的《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条亦规定“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持:……(四)用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；(五)个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。”本案中，一方面，某科技公司将中标的项目或承包的业务转包给不具备用工主体资格的姚某，姚某聘用的朱某强因承包业务受伤，属于该规定第三条第（四）项内容；另一方面，某科技公司事前允许个人姚某挂靠投标中标、对外经营，属于该规定第（五）项内容，作为被挂靠单位的某科技公司均应当承担工伤保险责任。
同时，提请读者注意，《安全生产法》第四十六条规定的“违法发包”，与建筑工程领域的“违法发包”在概念上是存在一定的差异。根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第五条：“本办法所称违法发包，是指建设单位将工程发包给个人或不具有相应资质的单位、肢解发包、违反法定程序发包及其他违反法律法规规定发包的行为。”，第六条进一步规定了肢解发包的情形：“存在下列情形之一的，属于违法发包：（五）建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的。”可见，建筑工程领域发包的主体是“建设单位”，而非“总承包单位或分包单位”。而《安全生产法》第四十六条中“生产经营单位不得将生产经营项目…发包”，则内涵必然指生产经营项目本身是生产经营单位的经营范围之一，而建筑工程领域的“建设单位”的生产经营范围一般不包含工程施工项目，所以此处的“生产经营单位”实质上指的是承包或承揽单位、并非“建设单位”，此处的“发包”可以理解为建筑工程领域的“分包”或“转包”。
（三）苏州某学院是否应承担法律责任
笔者倾向于认为，就本案法律关系和基本事实分析，苏州某学院无需承担法律责任。一是，如上分析，苏州某学院全程不知道姚某挂靠事宜，其仅是与某科技公司构成买卖合同关系，根据对双方均有约束力的招投标文件，由某科技公司“对安装施工安全、质量全面负责……承担一切经济法律责任”。
二是，退一步，即便苏州某学院与某科技公司在一定程度上也包含承揽关系，但根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2003）第十条“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任。”、《民法典》第一千一百九十三条“承揽人在完成工作过程中造成第三人损害或者自己损害的，定作人不承担侵权责任。但是，定作人对定作、指示或者选任有过错的，应当承担相应的责任。”等规定，苏州某学院通过正规合法的招投标程序选定某科技公司安装案涉项目，某科技公司符合相应的资质和条件，苏州某学院对定作、指示或选任不存在过错，不应当承担相应的责任。
同样，应急管理部公众号2024年转发的广西高院关于空调安装坠亡索赔案例中，也认为“陈玉作为空调购买人及防盗网所有权人，不具有拆除安装空调的辅助义务，安装过程中并没有进行指示或帮助，防盗网本身不具有提供踩踏的功能，陈玉对拆除、安装空调作业不能踩踏防盗网没有提示义务，对赵周的损害不承担责任。”
因此，需要指出的是，若苏州某学院对中标单位是否具有资质、对承揽方是否具备相应工程的安全生产条件未进行审查，对定作、指示或选任存在过错的，或者未与承揽方签订安全生产协议、约定各自安全生产管理职责的，均应当承担相应的法律责任。如若构成一般的发包承包关系的，除依法招标、审查资质、签订安全生产协议或条款外，还应对承包方安全生产工作进行统一协调、管理，对发包项目施工现场安全管理，及时发现并消除事故隐患。2023年北京长峰医院29人重大火灾事故、2024年天津大学高处坠落事故调查报告中均明确指出。
（四）实际施工人姚某是否应承担法律责任
朱某强受姚某雇佣，为姚某提供空调安装的劳务，属于雇佣或劳务关系，根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（2003）第十一条“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。”、《民法典》第一千一百九十二条“个人之间形成劳务关系，…提供劳务一方因劳务受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。”等规定，姚某应当承担赔偿责任。且姚某作为用工主体，未履行《安全生产法》规定的对员工培训教育职责、亦挂靠他人实施自身不具备相应资质的工程项目等，导致本案伤亡事故，是主要责任主体，应当承当相应法律责任。
03 启示建议
- 对定作人或发包单位而言，应当通过正当合法程序选聘承揽人或承包商，严格审查承揽人或承包商的生产经营或施工资质，并与之签订安全生产责任合同、约定责任承担范围。即便约定由承揽人或承包商全权负责和承担安全生产责任的，定作人或发包单位也要完善日常安全管理制度，加强对外包单位作业或施工现场的安全检查巡查，确保各项安全措施落实到位。
- 对承揽人或承包单位而言，第一，不要将承揽或承包的项目发包或转包、分包给不具备相应资质的主体实施；第二，加强对员工安全生产教育和培训，确保员工持证上岗、培训合格上岗，并做好培训档案留存；第三，生产经营或具体施工过程中，尤其是外包业务需要在外作业时，应严格落实安全生产制度，对作业环境条件提前了解、按要求做好安全作业人员的配备、安全设施的佩戴、安全现场的监管等，确保满足安全生产条件，杜绝安全事故的发生。