2019年3月28日，国家烟草专卖局关于全面推行烟草专卖行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的实施意见(以下称“烟草专卖行政执法‘三项制度’”)以来，该“三项制度”被广泛讨论和进行试点。烟草专卖行政执法“三项制度”改革有助于烟草专卖局规范行政执法行为，提高行政诉讼案件应诉能力。
对此，陕西永嘉信律师事务所对烟草专卖局涉及的行政诉讼案件应诉工作重点进行解析，并梳理、总结出烟草专卖局行政诉讼案件出庭应诉流程，供各级烟草专卖局参考适用。
烟草行政诉讼案件，主要分为三个程序，一审程序、二审程序、申请再审程序。
一审庭前准备
烟草专卖局作为“民告官”中的“官”，在收到法院应诉通知书、举证通知书、起诉状副本后就可以着手应诉准备工作，针对收到的材料进行诉前分析并确定诉讼思路：
（一）被告主体是否适格
一般情况下，作出具体行政行为的烟草专卖局即为行政诉讼案件的被告，即谁作出谁负责。但经过行政复议程序的案件，需要根据复议结果来确定行政诉讼案件的被告。烟草专卖局属于同级人民政府与上一级烟草专卖局双重领导的行政机关，申请复议时既可以选择同级人民政府作为复议机关，也可以选择上一级烟草专卖局作为复议机关。
- 复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的烟草专卖局和复议机关为共同的被告；
- 复议机关改变原行政行为的，改变了原行政行为的复议机关作为被告；
- 复议机关在法定期限内不受理或不作出复议决定，当事人仅对原行政行为不服的，以作出原行政行为的烟草专卖局为被告；当事人对复议机关的不作为行为不服的，应以复议机关为被告；
若原告所列被告不符合上述规定，烟草专卖局可以被告不适格作为诉讼思路进行应诉。
《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”
（二）诉讼请求分析
诉讼中往往原告所主张的诉讼请求都是依据实体法上的请求权规范基础而作出的，该请求权规范基础即原告主张诉讼请求所寻找的法律规范。烟草专卖局可以找寻原告依据的请求权规范基础与案件事实不符合的地方，从案件事实上否定原告的诉讼请求。
烟草行政诉讼案件中，原告主张的诉讼请求主要依据：《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖行政处罚程序规定》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政复议法实施条例》《行政诉讼法》等，烟草专卖局可以通过寻找相应法律规范确定应诉思路。
（三）争议焦点
烟草行政案件的争议焦点一般体现在以下几个方面： - 超越职权。烟草专卖局在实施行政处罚行为中,执法人员无执法主体资格；跨区检查变为跨区处罚,即存在实体上的越权行为；
- 行政程序违法。烟草专卖局在对当事人作出行政处罚行为时,未按照法定程序进行，法律文书存在瑕疵,处罚程序上欠缺步骤；
- 行政实体违法。烟草专卖局在作出行政行为时，存在主要证据不足、适用法律错误、或自由裁量范围不合理等问题。
上述情况就是烟草专卖局与当事人争议焦点所在。烟草专卖局可以总结案件焦点，结合原告起诉状中所列事实，提前准备证据，确定应诉思路。
（四）诉讼时效
一般情况下，未经过复议程序的行政案件，当事人自知道或应当知道行政行为之日起6个月内起诉。但涉及烟草专卖局和工商行政管理局作出的烟草专卖行政处罚类案件，当事人对烟草专卖局和工商行政管理局作出的行政处罚决定不服的，自接到行政处罚决定书15日内提起行政复议，或15日内直接向人民法院提起行政诉讼，此时不再适用6个月的起诉期。经过复议程序的行政案件，不服复议决定的，收到复议决定书之日起15日内起诉；复议机关逾期不作出复议决定的，在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。
在上述规定的法定起诉期限外，针对特殊类行政案件，应当适用特殊规定： - 行政相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
- 行政机关未告知行政相对人起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过1年。
通过分析原告起诉时效，判断原告是否在法定期限内提起诉讼，是否丧失胜诉权。
《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
《烟草专卖法》第四十一条当事人对烟草专卖行政主管部门和工商行政管理部门作出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议；当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。
复议机关应当在接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉；复议机关逾期不作出复议决定的，当事人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院起诉。
《烟草专卖行政处罚程序规定》第五十四条规定：“当事人也可以自接到行政处罚决定书之日起十五日内直接向人民法院提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，除法律另有规定外，不停止烟草专卖行政处罚决定的执行。”
《行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”
（《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”）
（五）管辖法院
一般情况下，《行政诉讼法》规定行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。基层人民法院管辖第一审行政案件。特殊情形下，如《陕西省高级人民法院关于指定西安铁路运输两级法院跨行政区划集中管辖西安、安康两市环境资源案件的规定》西安市、安康市两市烟草专卖行政诉讼案件全部由西安铁路运输法院管辖第一审行政案件，安康铁路运输法院管辖全部第一审行政案件。西安铁路运输中级人民法院管辖因不服西安市、安康市铁路运输法院裁决提起的二审行政案件及原由西安市、安康市中院受理的第一审行政案件。
（六）向法庭提交代理手续、答辩状、证据的时间要求
一般情况下，法院举证通知会明确要求被告在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件（均为复印件，法院一套，另根据被告人数、第三人人数各准备一套），同时提供一套代理手续。（十五日的起算时间以签收法院转交材料为准）
（七）庭前研讨与汇报
根据前期对起诉状、原案卷的分析研判，总结出案件的事实争议焦点和法律争议焦点，并与案卷承办人员、顾问律师进行研讨，分析案件风险，确定案件应诉思路。对涉及重大事项、可能影响烟草行业发展的案件应当及时通过内部程序上报请示。针对案情，对于需要延期开庭的案件，应当及时汇报相关部门，并向法院提交延期申请。
（八）确定出庭人员及工作分工
确定一至二名诉讼代理人，至少有一名为行政机关工作人员，不可两名诉讼代理人全部委托律师出庭。《行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》规定，行政机关负责人的范围包括作出被诉行政行为的行政机关或具有独立执法资格的业务部门的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
（九）庭前沟通
经过前期研讨和汇总，分析案件材料，确定主审法官。对于需要庭前及时了解的问题，应主动联系法官进行沟通。尽可能前往法院与法官当面沟通，查看原告是否提供其他证据。对于案件本身的程序问题，如存在延期举证、延期开庭情形的应当提前与法官沟通并提交书面申请。
一审开庭审理
开庭审理主要分为五个阶段，准备阶段、法庭调查、法庭辩论、评议和宣判阶段。
（一）准备阶段
烟草专卖局按照法院传票指定时间地点，到达庭审现场，并提交资格证明文件及出庭人员身份证明文件，由书记员查明当事人身份和出庭情况，并宣布法庭纪律。审判长核对出庭人员身份，并告知权利义务。
（二）法庭调查阶段
原被告双方宣读起诉状、答辩状，并核实双方证据，诉讼双方对各自的陈述提供相应的法律依据加以佐证，或对主张的事实提供证据加以证明。
本阶段烟草专卖局主要从行政行为的合法性、合理性，执法程序的规范性等方面进行举证。
1. 执法主体及权限
《烟草专卖法》第四条规定，设有烟草专卖行政主管部门的市、县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。烟草专卖局及执法人员的执法主体资格及职权主要由《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》等法律法规赋予，烟草专卖局需要从以上法律法规中寻找法律依据证明其具有作出被诉行政行为的职权。
2. 事实依据
根据案卷中相关证据举证证明执法行为针对的案件事实存在，如根据《询问笔录》《现场勘验笔录》《先行登记保存通知书》《卷烟鉴别检验报告》等卷内文书对案件事实加以证明。
3. 法律依据
针对被诉行政行为，烟草行政机关应当举证证明作出被诉行政行为具有明确的法律依据，执法过程中的每一步执法行为均符合法律规定，不存在适用法律错误或无法可依的情况。烟草行政执法主要依据《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》《烟草专卖行政处罚程序规定》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》。
4. 程序合法
烟草专卖局应当针对专卖行政案件处理程序中的行政处理方式、办理流程是否合法、合规进行审查。执法人员人数、执法过程权利义务告知是否正确、合法；案件中涉及期限的，应当严格把控是否在期限内实施相关措施；对需要采取送达、张贴公告、发布公告等措施的程序，是否依法进行办理。
（三）法庭辩论阶段
原被告双方在法官的主持下，针对庭审调查过程中的案件事实、证据、法律依据等，发表自己的观点和意见。在此过程中，烟草专卖局可以结合案件事实和法律依据，就法律的理解阐明自己的观点和诉请，反驳原告的观点与论据。
（四）评议阶段
本阶段是完成法庭辩论后，由法庭合议庭组成人员对案件分析研讨，确定案件事实、法律适用等问题的过程，此阶段为法庭内部程序，当事人不参与。
（五）宣判阶段
宣判是一审程序的最后阶段。领取本案的相关文书，如判决、裁定等法律文书。宣判时会告知双方当事人上诉权利、上诉期限和上诉法院。
二审庭前准备
二审程序，也称为上诉程序，是一审原被告双方当事人对一审法院裁判结果的不服，并在法定期限内向二审法院提起新诉讼的程序。
（一）一审裁判分析
针对一审裁判文书中的“审理查明”和“本院认为”部分，烟草专卖局对于己有利的裁判项，分析被支持的理由及支持的相关证据；对未被支持的裁判项分析理由和相关证据，为可能发生的二审程序做好准备。同时充分分析庭审过程中显露的行政执法问题，寻找问题关键，总结经验，提高执法水平。
（二）二审上诉
在对裁判结果研讨后，确定是否需要二审上诉。烟草专卖局应当注意上诉期限：对判决不服上诉期限为15日，对裁定不服的上诉期限为10日，此处的时间均为自然日，如最后一日为法定节假日或休息日的自动顺延。提交上诉状时，烟草专卖局可以选择向原一审法院或直接向二审法院提交上诉状。但在司法实践中，通常应当向原一审法院提交上诉状。
二审法庭审理
（一）二审审理方式
对于行政上诉案件，人民法院应当组成合议庭，开庭审理。人民法院审理二审上诉案件，应当对原审判决、裁定认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，诉讼程序是否合法等进行全案审理，审查不受上诉人上诉内容的限制。
行政诉讼的二审审理方式分为书面审理和开庭审理。
书面审理：一审裁判认定事实清楚，经过阅卷、调查和询问当事人，没有提出新的事实、证据和新的理由，合议庭认为不需要开庭审理的二审案件，可以选择书面审理。
开庭审理：二审法院开庭审理与一审法院相同。主要适用双方当事人对一审案件事实存在争议的，或认为一审认定事实不清，证据不足的案件。
（二）二审新证据
二审程序中新的证据包括：一审庭审结束后新发现的证据;当事人在一审举证期限届满前申请人民法院调查取证未获准许，二审法院经审查认为应当准许并依当事人申请调取的证据。在二审程序中提供新证据的，应当在二审开庭前或者开庭审理时提出;二审不需要开庭审理的，应当在人民法院指定的期限内提出。举证期限届满后提供的证据不是新证据的，人民法院不予采纳。经人民法院准许延期举证，但因客观原因未能在准许的期限内提供，且不审理该证据可能导致裁判明显不公的，其提供的证据可视为新证据。
判后分析与启示
（一）是否申请再审
针对二审判决结果烟草专卖局不服的，对法院终审裁判认为有错误的，可以申请申诉。《行政诉讼法》第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。但申请再审并不意味着再审程序的启动，只有符合《行政诉讼法》第九十一条规定的八种情形之一的，人民法院才启动再审程序。
（二）烟草行政诉讼案件对行政执法的启示
烟草专卖行政诉讼案件的频发映射了烟草专卖行政执法现状及存在的问题。通过烟草专卖行政诉讼，从行政执法的实体、程序和证据等多角度分析行政执法行为，倒查烟草专卖执法风险，提高烟草专卖执法能力。利用行政执法“三项制度”，在行政执法中与行政诉讼前建立执法风险预防机制。从制定规范性执法文件、制定流程化执法制度、加强执法痕迹化管理和落实公职律师制度、法律顾问制度，建立健全执法责任追究制，加强法制机构建设、规范行政执法人员管理和完备硬件保障机制等多方面进行改革，以规范烟草专卖行政执法行为，从根本上降低烟草行政诉讼风险。