《私募投资基金登记备案办法》解读上篇—管理人登记及基金备案

导言
在2023年2月24日，也即本周五，为进一步优化登记备案和自律管理工作，引导私募基金行业高质量发展，基金业协会正式发布《私募投资基金登记备案办法》（《备案办法》），对2014年1月发布的《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》进行修订，并发布私募基金管理人登记指引第1-3号。此前，基金业协会已就《备案办法》及配套指引向社会公开征求意见（《征求意见稿》）。
基金业协会为规范私募基金登记备案规则体系，维护行业秩序，保护投资者合法权益，此前陆续发布了资金募集、登记备案、信息披露、纪律处分等相关自律规则和业务规范，散见于《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》《私募基金管理人登记须知》以及协会的相关问题解答等，搭建了覆盖行业全链条的自律规则体系，并结合登记备案审核中遇到的新情况、新问题有针对性地发布并更新登记备案材料清单、登记备案核查要求及公示典型案例，进一步提高了私募基金行业监管的标准化和透明度。
本次修订将着重强调的原则为“信义义务、扶优限劣”
《备案办法》第三条从事私募基金活动，应当遵循自愿、公平、诚实信用原则，维护投资者合法权益，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。私募基金管理人、私募基金托管人和私募基金服务机构从事私募基金业务活动，应当遵循投资者利益优先原则，恪尽职守，履行诚实信用、谨慎勤勉的义务，防范利益输送和利益冲突。
《备案办法》第七条协会按照分类管理、扶优限劣的原则，对私募基金管理人和私募基金实施差异化自律管理和行业服务。协会支持治理结构健全、运营合规稳健、专业能力突出、诚信记录良好的私募基金管理人规范发展，对其办理登记备案业务提供便利。
《备案办法》整合此前自律规则，进行体系化
自《试行办法》发布至今，基金业协会陆续从募集行为、信息披露、内部控制、人员管理等各个方面，对私募基金管理人、证券期货经营机构、外包服务机构等不同主体，通过“办法”“指引”“解答”“公告”“须知”“清单”“案例”等多种形式出台了各类、各项自律规则，涵盖范围广、内容也日趋全面，但规则也因而呈现出“碎片化”的特征，不利于市场主体的贯彻和落实。本次修订的目的之一即为对碎片化的规则进行系统地整合和重构，以便提升规则的科学性、一致性、可执行性。
除《试行办法》外，协会各项自律规则不断演化至今，在管理人登记和基金备案两类业务上分别形成了以《私募基金管理人登记须知（2018年12月更新）》（“《登记须知》”）和《私募投资基金备案须知（2019年12月23日）》（“《备案须知》”）为核心，辅以登记/备案材料清单、案例指引的自律规则。
值得注意的是，根据《登记备案办法》第八十三条，自《登记备案办法》施行之日起，《试行办法》与《登记须知》废止，但《备案须知》并不因此废止。《登记备案办法》目前配套发布的指引亦仅针对私募基金管理人登记，我们预期基金业协会也会出台相应的备案配套指引。
《备案办法》提高了行业标准，规范化运作加强
《登记备案办法》以主体为标准对管理人登记的要求进行了整合和规范，分别为：申请机构、出资人以及高级管理人员，所涉事项包括但不限于：
提高财务状况要求。明确管理人实缴货币资本金额不低于1000万元或等值可自由兑换货币（专门管理创业投资基金的私募基金管理人另有规定的，从其规定）。
强化团队出资要求。要求法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员均直接或者间接持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，且合计实缴出资不低于私募基金管理人实缴资本的20%，或者不低于管理人最低实缴资本的20%（商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构控制的私募基金管理人，受境外金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人以及其他符合规定的私募基金管理人不适用）。
提升从业年限要求。将实际控制人从事资产管理、投资、相关产业经验的年限要求提高至5年，且范围拓宽至控股股东及普通合伙人；法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、经营管理主要负责人以及负责投资管理的高级管理人员的行业从业经历年限要求提高至5年，明确风控负责人从业经历不少于3年。
加强内控机制要求。一方面，加强了对于合规风控负责人的资质要求，除前述提及的明确了合规风控负责人的从业年限要求外，亦强调其不得兼任与合规风控职责相冲突的职务；另一方面，加强了内控制度的建立要求，确保内控制度建立、健全，完善防火墙等隔离机制，并特别提及了集团化运作，即同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人的，应当建立与所控制的私募基金管理人的管理规模、业务情况相适应的持续合规和风险管理体系。
《备案办法》强化自律责任
规则的落实需要行之有效的责任机制作为保障，本次修订的一大重点即为对“全流程自律管理”机制的建立和完善，具体包括以下方面：
主体的全面化。《登记须知》中对于自律责任的承担，主要针对于私募基金管理人自身及其高管人员。《备案办法》第五章自律管理中对于自律责任的要求还包括私募基金管理人的股东、合伙人、实际控制人，以及私募基金管理人为私募基金业务活动所聘请的律师事务所、会计师事务所等中介机构及其服务人员。范围更广，有利于强化各方责任，为投资人利益提供更充分的保障。
流程的全面化。如前所述，《备案办法》系基金业协会各项自律规则系统化的整合和梳理，对私募基金管理人的登记、运营、注销，以及注销后义务，私募基金的募集、投资、管理、退出、清算等各个阶段均针对性地进行了规定。自律规则部分，也分别设定了相应的自律责任，并列举了监管中遇到的典型问题和情形。一方面，全流程的覆盖，确保了各项机制本身的有效落实，另一方面，也使得责任本身更有针对性。
手段的全面化。一段时间以来，协会已经在不断加强自律管理，并取得了积极的效果。《备案办法》总结了协会自律管理的实践经验，并通过规范进行了明确。同时，《备案办法》丰富了自律管理的手段，包括但不限于完善注销机制，及时清退不良机构，通过建立、健全诚信机制、协同机制，实现去芜存菁，不断净化市场环境。
以及是具体解读：
私募基金管理人登记——标准提高且细化
《备案办法》第二章对私募基金管理人登记要求进行了集中规范并通过三个配套指引（《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求》（“指引1号”，《私募基金管理人登记指引第2号——股东、合伙人、实际控制人》（“指引2号”），《私募基金管理人登记指引第3号——法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表》（“指引3号”））对私募基金管理人及其出资人、实际控制人、高管人员等关键主体的规范要求进行了细化和适度完善。
1. 设立及申请期限
指引1号第二条要求提请私募基金管理人登记的主体，应自工商登记之日起1年内提请办理私募基金管理人登记。
2. 名称及经营范围要求
指引1号第三条对私募基金管理人名称和经营范围的要求进行了进一步细化，如私募基金管理人名称不得包含“金融”、“理财”、“财富管理”等字样，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”、“中证”等字样，明确私募证券基金管理人经营范围不得包含“投资咨询”等咨询类字样。
3. 资本金—在前期架构搭建和资金准备过程中应当重点关注
资本金的要求提高，此前《私募证券投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》及《私募股权、创业投资基金管理人登记申请材料清单（2022版）》规定“实缴资本不足200万元、实缴比例未达注册资本25%的情况，协会将在私募基金管理人公示信息中予以特别提示”，本次修订后，明确规定私募基金管理人实缴资本最低为1,000万元，进一步提高了私募基金管理人的出资门槛要求，同时也为创投基金管理人留下制度空间，规定对专门管理创业投资基金的私募基金管理人另有规定的，从其规定。
4. 出资人
（1） 经验及经历要求
基金业协会此前对自然人实际控制人的工作经历要求为3年以上。《备案办法》及配套指引第2号要求，控股股东、实际控制人、普通合伙人经营、管理或者从事资产管理、投资、相关产业等相关经验应至少5年。
此外，《备案办法》规定，控股股东、实际控制人、普通合伙人或者主要出资人存在相关负面诚信信息的，不得成为私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人或者主要出资人。相较此前如3年内存在负面诚信信息则触发审慎办理登记的方式，本次修订后《办法》对出资人的合规要求进一步提高。
（2） 冲突业务
《备案办法》及配套指引第2号要求，控股股东、实际控制人、普通合伙人、主要出资人不得在非关联私募基金管理人任职或最近5年从事过冲突业务。私募基金管理人的直接或者间接出资人涉及冲突业务的，出资比例合计不得高于25%。
相较此前规定，将控股股东、实际控制人、普通合伙人、主要出资人不得从事冲突业务的时间限定在最近5年，私募基金管理人出资人从事冲突业务的，也明确了最高比例限制（直接或间接合计不得高于25%），有利于业内从业者对该项监管要求的理解和把握，大大提高了监管透明度。
（3） 出资稳定
在此前规定中，要求同一实际控制人下已有私募基金管理人的，申请机构实际控制人及第一大股东（或执行事务合伙人）需书面承诺申请机构完成登记后，继续持有申请机构股权及保持实际控制不少于3年。同时要求在备案完成第一只基金产品前不得变更控股股东或实际控制人。
本次修订后，控股股东、实际控制人、普通合伙人所持有的股权、财产份额或者实际控制权，除另有规定外自登记之日起3年内不得转让。此外，对于符合上述规定情况下私募基金管理人的实际控制权发生变更的，变更之日前12个月的管理规模应当持续不低于3,000万元人民币。此项修订进一步提高了私募基金管理人股权稳定性要求，有力打击“买壳卖壳”行为。
另外，为了防止正常运作被纳入该等规定范围，《办法》明确“股权、财产份额按照规定进行行政划转或者变更”、“股权、财产份额在同一实际控制人控制的不同主体之间进行转让”、“私募基金管理人实施员工股权激励，但未改变实际控制人地位”、“因继承等法定原因取得股权或者财产份额”等情况不适用3年内不得转让的限制。
（4） 高管持股—新增要求
根据《备案办法》及指引1号的规定，法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、负责投资管理的高级管理人员均应当直接或者间接持有私募基金管理人一定比例的股权或者财产份额，且合计实缴资本合计应当不低于私募基金管理人实缴资本的20%，或者不低于私募基金管理人最低实缴货币资本的20%。相较《征求意见稿》，《办法》还明确持有股权及份额可以“直接或者间接”，更为合理。
《备案办法》也考虑到金融机构、国有机构及境外机构的特殊情况，规定商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司等金融机构控制的私募基金管理人，政府及其授权机构控制的私募基金管理人，受境外金融监管部门监管的机构控制的私募基金管理人以及其他符合规定的私募基金管理人不适用高管持股的规定。
我们的建议，高管持股的要求将影响未来管理人作为基金普通合伙人收取绩效收益后的分配问题，可以考虑结合商业安排、公司内部安排，通过设立SLP主体作为团队持股平台来收取绩效收益；此外，考虑到后续可能存在高管离职的情况，建议公司对于管理人股权的相应调整做好预先安排。
5. 高管及从业人员要求
（1） 人数及兼职要求
《办法》规定，专职员工不得少于5人，相较原有“员工总人数不应低于5人”的要求有所提高。另外《办法》明确，原则上法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表以外的其他从业人员应当以所在机构的名义从事私募基金业务活动，不得在其他营利性机构兼职。
针对法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表，《办法》规定应当保证有足够的时间和精力履行职责，对外兼职的应当具有合理性。同时也规定合规风控负责人不得从事投资管理业务，不得兼任与合规风控职责相冲突的职务，也不得在其他营利性机构兼职。
值得注意，指引3号明确，在高等院校、科研院所、社会团体、社会服务机构等非营利性机构任职、在其他企业担任董事、监事、在所管理的私募基金任职及基金业协会认定的其他情形不属于《办法》规定的兼职范围。
需特别注意，指引3号规定，私募基金管理人的高级管理人员24个月内在3家以上非关联单位任职的，或者24个月内为2家以上已登记私募基金管理人提供相同业绩材料的，前述工作经验和投资业绩不予认可。
（2） 从业资格
本次修订后，要求私募证券和私募股权基金管理人的全部高级管理人员均需具备基金从业资格，此前私募股权基金管理人仅明确要求至少法定代表人及合规风控负责人需具备基金从业资格，对高级管理人员从业资格要求进一步提高。
（3） 从业经验
《备案办法》规定，法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表以及负责投资的高级管理人员具有5年以上相关工作经验，合规风控负责人具备3年以上相关工作经验。
其中，私募证券基金管理人法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、经营管理主要负责人以及负责投资管理的高级管理人员应当具有5年以上证券、基金、期货投资管理等相关工作经验。私募股权基金管理人法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、经营管理主要负责人以及负责投资管理的高级管理人员应当具有5年以上股权投资管理或者相关产业管理等工作经验。私募基金管理人合规风控负责人应当具有3年以上投资相关的法律、会计、审计、监察、稽核，或者资产管理行业合规、风控、监管和自律管理等相关工作经验。私募基金管理人负责投资管理的高级管理人员还应当具有符合要求的投资管理业绩。需要注意的是，指引3号针对高级管理人员的相关工作经验具有明确要求，需在规定范围的机构担任过指定职位或从事相关业务。
指引3号还明确规定，负责投资管理的高管需具备相应的投资业绩，针对私募证券基金管理人，该等高管应当具备在商业银行、证券公司、基金管理公司、期货公司、信托公司、保险公司及相关资产管理子公司等金融机构，作为基金经理或者投资决策负责人管理的证券基金期货产品业绩或者证券自营投资业绩，或者在私募基金管理人作为投资经理管理的私募证券基金业绩，或者其他符合要求的投资管理业绩，该等业绩应为最近10年内连续2年以上的投资业绩，单只产品或者单个账户的管理规模不低于2,000万元人民币，且不包括个人或者其他企业自有资金证券期货投资、作为投资者投资基金产品、管理他人证券期货账户资产相关投资、模拟盘交易等其他无法体现投资管理能力或者不属于证券期货投资的投资业绩；而对于私募股权基金管理人，则需具备最近10年内至少2起主导投资于未上市企业股权的项目经验，投资金额合计不低于3,000万元人民币，且至少应有1起项目通过首次公开发行股票并上市、股权并购或者股权转让等方式退出，或者其他符合要求的投资管理业绩。其中主导投资是指相关人员主持尽职调查、投资决策等工作。上述业绩要求应当提供尽职调查、投资决策、工商确权、项目退出等相关材料，不包括投向国家禁止或者限制行业的股权投资、投向与私募基金管理相冲突行业的股权投资、作为投资者参与的项目投资等其他无法体现投资管理能力或者不属于股权投资的相关项目经验。
私募基金管理人高级管理人员的从业经验，特别是负责投资的高管的投资业绩，一直是基金业协会颇为重视的监管要点，本次修订体现了基金业协会“适度提高行业规范要求”及“严把行业入口关”的初衷，将促使行业机构高级管理人员专业能力、管理经验和勤勉尽责平均水平进一步提高。
6. 集团化问题
《备案办法》要求控股股东、实际控制人应当在保障其控制的不同私募基金管理人自主经营的前提下，加强对私募基金管理人的合规监督，并就业务风险隔离、避免同业化竞争、关联交易管理和防范利益冲突等内控制度作出合理有效安排。此外，在《备案办法》专职员工人数、从业人员对外兼职等规定中，预留了集团化除外规定，目前尚无具体要求，待基金业协会后续明确。
私募基金备案
《备案办法》第三章对私募基金备案及业务规范进行了系统规定和细化更新，把握募、投、管、退等关键环节，进一步强化行业合规运作要求。后续基金业协会将针对私募基金备案出台实施指引对相关规则要求进行细化和澄清。
1. 募集要求
就私募基金募集行为，《备案办法》仍强调私募基金管理人应当自行募集或委托有资格机构募集、严格履行适当性义务、进行风险揭示。
《备案办法》对特殊风险提示的范围有所扩展，如“私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人发生变更，尚未在基金业协会完成变更手续”、“私募证券基金主要投向收益互换、场外期权等场外衍生品标的，或者流动性较低的标的”、“私募基金存在分级安排或者其他复杂结构，或者涉及重大无先例事项”等风险为《备案办法》新增特殊风险提示事项。另外，对于私募基金投向单一标的，未进行组合投资的情况，即“专项基金”，《备案办法》要求私募基金管理人应当向投资者特别提示风险，对投资标的的基本情况、投资架构、因未进行组合投资而可能受到的损失、纠纷解决机制等进行书面揭示，并由投资者签署确认。
2. 管理责任
在此前《私募投资基金备案须知》所规定私募基金管理人“不得将应当履行的受托人责任转委托”的基础上，《备案办法》明确为“不得将投资管理职责委托他人行使”。
3. 基金要素
（1） 投资范围
《备案办法》首次将存托凭证纳入私募证券基金的投资范围中，将可交换债券，市场化和法治化债转股纳入私募股权基金投资范围，顺应了时代需求，有助于拓宽私募基金对外投资的方式。
（2） 基金规模
对于基金规模要求，《备案办法》调整较大，要求初始实缴募集资金规模除另有规定外，不低于1,000万元人民币，其中创业投资基金备案时首期实缴资金不低于500万元人民币，但应当在基金合同中约定备案后6个月内完成符合前述初始募集规模最低要求的实缴出资。此外还要求单一标的基金初始实缴募集资金规模不低于2,000万元人民币。
（3） 基金治理
此前的监管规则要求合伙制基金管理人应与普通合伙人具有强关联关系。《备案办法》进一步明确，合伙制基金管理人应当担任执行事务合伙人，或者与执行事务合伙人存在控制关系或者受同一控股股东、实际控制人控制，不得通过委托其他私募基金管理人等方式规避《备案办法》关于私募基金管理人的相关规定。该项规定旨在强化私募基金管理人职责，进一步降低“通道化”风险，尤其对“双GP”架构基金设立提出了更高的合规要求。
（4） 封闭运作
《备案办法》对封闭运作进行了进一步细化规定：一是允许投资者减少尚未实缴的认缴出资，使基金运作更加灵活；二是未强调此前《私募投资基金备案须知》所规定的扩募限制，即同时满足各项条件的私募股权投资基金或私募资产配置基金可以增加不得超过备案时认缴出资额的3倍的认缴出资额。但《备案办法》相关规定尚未废止《私募投资基金备案须知》，涉及私募基金备案细化问题，尚待基金业协会出台相应配套指引进一步细化和澄清。
4. 私募基金运作
（1） 投资确权
《备案办法》新增了托管人的督促责任，即“基金托管人应当督促私募基金管理人及时办理市场主体登记或者变更登记。私募基金管理人应当及时将相关情况告知基金托管人并按照基金合同约定向投资者披露”。投资确权是监管难以及时察觉的步骤，但对于投资者权益及基金财产安全来说十分关键，本次修订对于投资者的保护将进一步加强。
（2） 关联交易
《备案办法》对于关联交易的规定较为原则，亦未给出关联交易的明确定义及范围，有待出台指引进一步细化。
除此前要求外，《备案办法》要求基金合同明确约定关联交易的“识别认定”及“对价确定”。此外，《备案办法》还新增要求，私募股权基金管理人应当在经审计的私募股权基金年度财务报告中对关联交易进行披露。
5. 私募基金备案程序
《备案办法》较为详细地规定了私募基金备案程序，特别是对于不予备案及暂停备案的情况予以细化。
在不予备案情况中，增加了“投向国家禁止或者限制投资的项目，不符合国家产业政策、环境保护政策、土地管理政策的项目”、“不属于本办法第二条第二款规定的私募基金，不以基金形式设立和运作的投资公司和合伙企业”及“以员工激励为目的设立的员工持股计划和私募基金管理人的员工跟投平台”等情形。在暂停备案情况中，增加了“私募基金管理人及其控股股东、实际控制人、普通合伙人、关联私募基金管理人出现可能危害市场秩序或者损害投资者利益的重大经营风险或者其他风险”、“登记备案信息发生变更，未按规定及时向协会履行变更手续，存在未及时改正等严重情形”及“办理登记备案业务时的相关承诺事项未履行或者未完全履行”等情形。
此外，对于私募基金管理人存在较大风险隐患，私募基金涉及重大无先例事项，或者存在结构复杂、投资标的类型特殊等情形的，基金业协会按照规定对私募基金管理人拟备案的私募基金采取提高投资者要求、提高基金规模要求、要求基金托管、要求托管人出具尽职调查报告或者配合询问、加强信息披露、提示特别风险、额度管理、限制关联交易，以及要求其出具内部合规意见、提交法律意见书或者相关财务报告等措施。
6. 创投基金
《备案办法》对创投基金的定义进行了更新，要求：
（1） “投资范围限于未上市企业，但所投资企业上市后基金所持股份的未转让部分及其配售部分除外”，但未限定企业的成长阶段、投资方式，为创投基金灵活投资留下空间，满足创业企业不同融资需求。
（2） “基金合同体现创业投资策略”，即要求投资范围、投资限制、投资方式等需体现创业投资本质。此外，该要求与《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》趋同，修订后可以更好地与相关规定对接，配合创投基金多层嵌套豁免规则实施。
（3） “不使用杠杆融资，但国家另有规定的除外”，创新创业企业由于其产业阶段及运作规模所限，存在投资期长、不确定性高等高风险情形。如在创业投资中使用杠杆工具，将极大增高本已较高的风险敞口，不利于金融、经济稳定。本项与《创业投资主体划型办法（征求意见稿）》“基金类创业投资企业直接和间接负债不得超过基金总资本规模的10%”且允许基金类创业投资企业依法依规发行债券以提高投资能力存在一定差异，但《备案办法》也为创投基金使用杠杆融资留存了规则空间。
（4） “基金最低存续期限符合国家有关规定”，目前尚无已实施的规定对创投基金存续期限作出明确要求，《创业投资主体划型办法（征求意见稿）》规定“创业投资企业可以事先确定有限的存续期限，投资期、退出期、延长期等，原则上存续期合计最短不得短于7年（含）”。证监会《私募基金监管问答——关于享受税收政策的创业投资基金标准及申请流程》中也明确，拟享受《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》规定的税收政策的创业投资基金存续期限不短于7年。考虑到创投基金“投早、投小、投科技”的特点，适当要求较长的最低存续期间有助于创投基金更接近创业投资本质。
此外，《备案办法》还要求创业投资基金名称应当包含“创业投资基金”，或者在公司、合伙企业经营范围中包含“从事创业投资活动”字样。名称和经营范围可选择其一满足条件。