我国地方预重整政策文件比较分析

我国现行《企业破产法》及相关司法解释并未规定预重整制度。一些地方政府和法院，积极探索预重整制度，并出台相关政策文件。截至目前，全国已有11个地方出台预重整制度相关规定或指引（详见表1）。其中较为完整、影响范围较广的当属《温州纪要》、《北京规范》、《深圳指引》、《南京指引》、《宿迁规定》和《成都指引》。本文拟对上述6个规定或指引（以下简称“六指引”）进行对比分析，以期发现我国预重整的政策动向和实践趋势。

表1：我国地方预重整政策文件概况
一、预重整概念界定
何为预重整，是预重整制度应当首要解决的问题。六指引中，仅《北京规范》明确界定了预重整的概念，1但其它五个指引的规定，仍实质上界定了预重整的内涵。根据《北京规范》第27条的规定，结合其他五个指引的内容，笔者认为，我国目前地方预重整程序，系为了识别重整价值和重整可能，降低重整成本，提高重整成功率，由法院或政府主持，经人民法院以“破申”、“引调”等案号立案后、受理重整申请前指定管理人履行职责，债务人自愿承担义务，债务人协商债权人、出资人、重整投资人等利害关系人拟定预重整方案，经信息披露后征集投票的庭外重组程序。这一概念可从以下三个方面理解：
预重整程序的设立，主要基于三个方面的目的：准确识别重整价值和重整可能；降低重整成本；提高重整成功率。
预重整程序的核心内容，包括法院或政府指定管理人履行职责，债务人自愿承担义务，拟定预重整方案，信息披露并征集投票。
与域外预重整程序相比，我国地方预重整程序的显著特征是法院或政府主持下的预立案阶段的预重整。由于预重整程序由政府或法院主持，因而具有一定的司法或行政色彩，但需要明确的是，我国各地的预重整程序仍属于庭外重组程序。因为此时法院尚未裁定受理重整申请，法院或政府除了可以决定许可启动预重整并在业务上给予指导外，不对预重整案件作为司法重整案件开展审判活动，也不可在案件正式进入司法重整程序前认可预重整行为的效力。2
二、预重整程序启动
1启动方式
《温州纪要》规定，预重整由属地政府启动。《北京规范》、《深圳指引》、《南京指引》、《宿迁规定》均规定受理重整申请前，法院可根据情况决定预重整。《成都指引》则规定，申请人提出预重整申请，法院可以决定债务人预重整。法院决定前，预重整申请人撤回预重整申请、按撤回预重整申请处理的，法院应向预重整申请人书面告知处理结果及理由。可见，在启动方式上，温州采取职权主义，政府可主动启动；成都采取申请主义，需申请人提出预重整申请后，法院方可启动预重整；而北京、深圳、南京、宿迁四地则采取折中主义，即申请人需提出重整申请，但不要求提出预重整申请，法院根据情况决定是否预重整。
2启动要件
1）债务人适格。除去具有重整原因、重整价值、重整可能等一般条件外，相关文件还规定了具体的债务人条件（表2）。

表2：六指引关于预重整程序中债务人条件的规定
可见，《深圳指引》规定了具体的量化标准，最有利操作，但缺点在于相对僵化；《温州纪要》、《南京指引》、《成都指引》则作了概括性规定；而《北京规范》及《宿迁规定》未明确述及债务人条件。
比较上述规定，不难发现：各地对预重整债务人的资格考量，主要包括安置职工人数、债权债务关系的体量及复杂程度、企业规模及影响力、社会稳定等四个维度，其主旨是民生、发展与稳定。
2）债务人同意
除《温州纪要》因采取行政主导模式未规定债务人同意外3，其他五个文件均将“债务人同意”作为预重整的启动条件。其中，《北京规范》明文要求债务人书面承诺，《成都指引》更细化为要求债务人提交债务人股东（大）会决议同意的书面承诺书。
之所以如此规定，一则是由于预重整缺乏破产法上的明确地位，管理人、法院对债务人企业的干预存在权源不明的问题，因此需要债务人企业授权管理人、法院对其进行预重整期间的种种安排；二则是预重整的成功与否，离不开债务人的积极参与、协力配合，唯有债务人自愿，方能保证预重整期间履行妥善保管、停止清偿、定时汇报等配合职责，从而实现预重整目标。
3）其他条件
《南京指引》将“获得政府、主管部门等支持意见”规定为前提条件。虽然，实践表明，企业预重整离不开府院联动机制及政府的支持和帮助，但《南京指引》的规定仍值得商榷。一来，政府支持是债务人企业重整可能的重要考量因素，而《南京指引》规定的债务人条件，决定了这些企业预重整一般能获得政府支持，因此，关于债务人企业的相关条件中已隐含了政府支持的内容，此一规定实属多余；二来，预重整毕竟是市场化的自力救济性质的庭外重整程序，市场化、当事人自治应当是重要的原则，设置过多的预重整条件，有违预重整的基本精神。
《成都指引》规定，申请人提出预重整申请的，应向法院预交 10-20 万元的预重整启动费用，未在指定期限内预交预重整启动费用的，按撤回预重整申请处理。该费用作为预重整程序中预重整管理人开展相关工作的费用和预重整管理人报酬。启动费用的设置，一方面可以很大程度上解决预重整中的必要费用开支和预重整管理人的报酬，使管理人更具积极性，有利预重整的目标实现；另一方面，也促使申请人认真考量预重整申请，防止预重整的滥用。但是，基于预重整的自力救济属性，启动费用的设置，尚缺乏法理支持。若申请人为债务人，这笔费用的支出加重其资金负担，对债权人颇为不公；若申请人为债权人，程序尚未开始先有经济负担，其心理上的抵触可想而知。
3审查程序
《温州纪要》规定，预重整由政府审查决定，属地政府发布书面文件予以确认；人民法院根据政府文件由立案部门立“引调”案号交破产审判业务庭。其他五地的文件均规定，法院审查后以“破申”案号立案，其中，《南京指引》、《成都指引》还要求法院审查时组织听证。
三、预重整期间
除《北京规范》未明确述及预重整期间外，《温州纪要》、《南京指引》规定的预重整期间最长，为“6个月+3个月”（一般为六个月，有正当理由的，可以延长，但一般不超过三个月）；《成都指引》则为“3个月+2个月”；《深圳指引》及《宿迁规定》为“3个月+1个月”。《北京规范》、《宿迁规定》还规定：预重整期间不计入重整申请审查期限。
笔者认为，预重整期间的设置，应服务于预重整目的的实现。预重整期间内要完成债权预申报与审核，财务审计与资产核查评估，预重整方案拟定、协商及征集投票等工作，需要一定的时间；同时应考虑预重整对利害关系人权利的影响，久拖未决可能令债务人财务进一步恶化，预重整期间不宜过长。考虑到在进入法院预重整程序前，相关利害关系人可以先期开展庭外重组谈判，为预重整做好准备，因此，预重整期间的很多工作，未必一定要在预重整期间内进行，因此，《成都指引》的规定较为适中。
关于预重整期间如何计算，除《温州纪要》未规定外，其他五个文件均有明确规定。其中起算点规定一致，均为人民法院作出预重整决定之日；终止点，深圳、南京未作规定，北京、宿迁规定为管理人提交预重整工作报告之日，成都为法院作出是否受理重整申请裁定之日。
四、管理人制度及债务人义务
1管理人选任与续任
管理人的选任主体，因预重整模式不同而不同。温州由政府指定，其他五地则由法院指定。
管理人的指定方式，多采取摇号、摇珠等随机方式、竞争方式，同时允许相关利害关系人推荐。并且要符合法院的相关管理人规定。其中，《成都指引》还做了类型化的处理，既划分案件类型，区分管理人指定方式：管理人自愿报名并随机摇号产生；债务人、初步审查享有普通债权总额 1/2 以上的债权人和政府有关监管部门或主管机关推荐产生；对特别重大的案件可以采取竞争选任方式产生。
管理人选任资格，六指引均要求为人民法院管理人名册中的管理人。
至于预重整管理人是否续任重整案件管理人，《深圳指引》态度最为鲜明，明确规定“应当续任”；北京、南京、温州、宿迁基本为可以续任，但违规或不能适任的除外，具体由法院决定；成都的规定最为特殊，多数债权人同意且担保债权人无异议时，可以续任。
2管理人与债务人的职责与义务
除《温州纪要》中未对债务人与管理人的职责明确划分外，其余五地文件都明确规定了债务人与管理人各自承担的义务和职责，其内容基本一致。
预重整期间，债务人主要承担五项义务：其一，负责企业的经营管理、妥善维护资产价值；其二，不得对外清偿债务，但维系基本生产必要的开支除外，未经允许，不得对外提供担保；其三，接受管理人监督；其四，积极与出资人、债权人、意向投资人协商，制作重整方案；其五，信息披露。
管理人主要承担三项职责：其一，调查债务人的基本情况、资产及负债情况；其二，推动债务人与其出资人、债权人、意向投资人等利害关系人进行协商，引导各方就重整方案达成共识；其三，监督债务人经营管理情况，定期向法院报告预重整工作进展，及时向法院报告对各方主体利益影响重大的事项，以及提交预重整工作报告。4
五、信息披露

表3：六指引关于信息披露的规定
由表3可知，信息披露的主体为债务人，披露范围包括利害关系人，披露内容为与重整有关的信息，披露标准一般包括全面、真实、合法，披露方式为一定范围内公开，同时说明并回答询问。如果隐瞒重要信息或披露虚假信息的，预重整表决效力将不能延伸至司法重整程序。此外，《北京规范》还规定了出资人的信息披露义务，以及利害关系人的信息保密义务。
六、预重整费用负担
1预重整费用
关于管理人执行职务的费用，《温州纪要》、《成都指引》未做规定。《深圳指引》、《南京指引》、《宿迁规定》均规定由债务人财产随时支付；未及时支付的，在重整程序中列入破产费用。《北京规范》则规定先由管理人与重整参与人协商负担；协商不成的，采取深圳、南京、宿迁方案。
《北京规范》还专门规定了管理人聘请第三方的费用负担问题，管理人聘请第三方需要支出费用的，由管理人与参与人协商负担；协商不成由管理人自负。
与上述规定均不相同，《成都指引》从债务人费用支出角度规定预重整费用，“债务人的相关费用支出应遵循控制成本、必要性及有利于债务人财产价值保值、增值原则，在本院裁定受理重整申请后可列入破产费用。费用支出范围不得涉及债务人债务的履行。”
2管理人报酬
对管理人报酬，应区分情况分别计算：预重整转入重整程序时，在重整程序中由法院一并决定，不单独计算预重整报酬；未转入重整程序的，除《温州纪要》笼统规定“支付合理报酬”外，各地均规定由管理人与债务人协商确定，协商不成的，由法院确定。原则上不超过50万元；重整程序中重新确定管理人的，由人民法院确定，一般列入破产费用。
七、程序终止与转换
1预重整程序终结与转换
《温州纪要》及《南京指引》未对预重整程序终结作出具体规定，《北京规范》、《深圳指引》、《宿迁规定》均将程序终结视为非正常终止，规定预重整期间，如管理人发现企业不具有重整原因，或明显缺乏重整价值和挽救可能；存在严重损害债权人利益的情形；债务人拒不配合履行妥善经营、接受调查、如实披露等义务，导致预重整目的无法实现；债务人无法支付预重整必要费用，且无人垫付等情形的，管理人可向法院提交终结预重整程序的申请，法院经审查可以决定终结预重整程序，并在法定期限内作出是否受理重整申请的裁定，从而确定是否切换至司法重整程序。
2预重整工作结束与程序转换
《北京规范》、《深圳指引》、《宿迁规定》、《南京指引》均将预重整工作结束视为预重整工作完成，规定人民法院在收到管理人提交的预重整工作报告后，应当在法定期限内作出是否受理重整申请的裁定。《温州纪要》则相反，规定预重整期间结束，债务人或管理人未能提交重整计划草案或提交的重整计划草案最终未能通过预表决，则预重整工作结束。
3预重整工作终止与程序切换
与上述规定不同，《成都指引》将程序终结和工作结束两种情形统一规定为预重整程序终止。基于其依申请的启动模式，申请人撤回申请，也是预重整程序终止的法定事由之一。预重整管理人提出终止预重整申请后，法院根据案件情况作出是否受理重整申请的裁定。程序上，法院作出受理或不予受理重整申请裁定时预重整程序自然终止，不再另行作出终止预重整程序的决定。
八、效力延伸
1以预重整方案为依据拟定重整计划草案
除《温州纪要》、《南京指引》外，其他四地文件均规定，重整申请受理后，债务人或者管理人一般应当以预重整方案为依据拟定重整计划草案。该规定为预重整征集投票的效力延伸奠定了基础，具有重要意义。
2预重整表决的效力延伸
除《成都指引》未做规定外，其他五地文件均明确，预重整期间同意预重整方案的表决票效力或者各方达成的协议、同意意见，在重整程序中继续有效。《深圳指引》、《宿迁规定》还进一步明确了效力延伸的前提条件。《深圳指引》规定，债权人、出资人承诺或者同意的内容与重整计划草案的基本内容一致；重整计划草案对债权人、出资人承诺或者同意内容的修改未实质影响到债权人、出资人利益，且相关债权人、出资人同意不再对重整计划草案进行表决。《宿迁规定》则明确，重整计划草案的内容与预重整方案内容一致或有关权利人的权益更趋优化的，有关出资人、债权人对预重整方案的同意视为对该重整计划草案表决的同意。《北京规范》、《南京指引》、《宿迁规定》则就效力延伸的除外情形作出规定,“重整计划草案对协议或方案内容进行了修改并对有关权利人产生不利影响，或者与有关权利人重大利益相关的，受到实质性影响的权利人有权按照企业破产法的规定对重整计划草案重新进行表决;协议达成或方案表决前债务人隐瞒重要信息、披露虚假信息，以及协议达成或方案表决后出现重大变化的，受到实质性影响的权利人有权按照企业破产法的规定对重整计划草案重新进行表决。”
反观《成都指引》，对预重整表决的效力延伸问题未置可否，仅在第16条规定：“本院裁定受理重整申请的，管理人可以预重整期间达成的重组方案为依据拟定重整计划草案提交本院审查批准。”那么，该条是否包含了效力延伸的内涵呢？按文义解释，似乎以预重整重组方案为依据拟定的重整计划草案可以直接提交法院审查批准，当然无需再分组表决，预重整表决效力自然延伸至重整程序。但笔者认为，这一解释并不合理，一是并未明确规定无需表决，直接提交法院审查批准，上述文义解释并不严谨；二是重整计划草案仅以重组方案为依据，但并非重组方案的原样复制，以重组方案为依据的重整计划草案，仍可能有影响相关权利人利益的内容，不经表决直接提交法院审查批准，显然有违法理，亦不符合《企业破产法》精神。因此，该条无法解释为包含了效力延伸的规定。效力延伸是预重整制度价值的核心与根本，《成都指引》未予明确，无疑是重大缺失。
九、保障措施
1府院联动保障机制
《温州纪要》、《南京指引》、《宿迁规定》对府院联动的外部保障机制做了规定。其中，《南京指引》规定，在预重整期间，债务人、债权人、管理人等应当积极取得当地政府的支持和帮助，落实企业破产处置协调联动机制有关文件要求，充分发挥政府在预重整中组织协调、维稳处置、招商引资、政策扶持等方面的职能作用。《温州纪要》规定，人民法院对相关工作进行指导和监督。如需引进战略投资人，属地政府、管理人、债务人等均应积极参与，聚集各方资源提高引进效率和成功率。《宿迁规定》内容则为：预重整期间，债务人、临时管理人，应主动借力已建立的破产审判府院联动机制及相关机构制定出台的关于鼓励、推动债务重组的意见规定，积极争取配套政策、资金支持，为预重整工作的顺利开展创造有利的外部条件。
2债权人会议与债权人委员会的设立
《温州纪要》明确提及政府应召集主要债权人成立债权人会议；《北京规范》规定临时管理人可以参照企业破产法有关债权人会议的规定，组织债权人成立临时债权人委员会；《南京指引》则专门规定金融债权人可由金融监管部门牵头组织或自行发起成立金融债权人委员会，提前参与企业危机化解工作。《宿迁规定》规定债权人可自行或在有关部门的牵头组织下成立债权人委员会，开展相关工作。四地文件中，除《温州纪要》将债权人会议的成立规定为必须事项外，其余三地均规定为允许性事项。
3停止清偿、执行中止与财产保全
1）停止清偿
除《温州纪要》未予规定外，其他五地均规定，不得对外清偿债务，但为企业继续营业、维持其营运价值所必要的支出除外；未经允许，不得对外提供担保。
需要注意的是，《北京规范》的规定稍有不同，停止清偿的例外情形，除了使债务人财产受益外，还包括经诉讼、仲裁、执行程序的清偿。
上述文件均将停止清偿规定在债务人义务项下，由于预重整以债务人同意为前提，因此停止清偿为债务人之承诺，且对全体债权人并无不公，因此，停止清偿有充足的法理依据。
2）财产保全
《北京规范》规定，对于因有关利害关系人的行为或者其他原因，可能影响重整程序依法进行的，人民法院可以根据临时管理人、债务人、债权人的申请，裁定对债务人的全部或者部分财产采取保全措施。《深圳指引》、《宿迁规定》也有类似规定。
3）中止执行
除《南京指引》未就预重整期间中止执行债务人企业财产作出具体规定以外，《温州纪要》规定应优先保障债务人的重整，由属地政府与相关法院协调，暂缓采取可能影响债务人重整的执行措施。《深圳指引》、《宿迁规定》则规定，应当及时通知执行部门中止对债务人财产的执行，已经采取保全措施的执行部门应当中止对债务人财产的执行。《成都指引》则要求不仅应中止对债务人财产的执行，还应中止对债务人财产的保全措施，只是效力仅及于该市辖区内法院。
如前所述，《北京规范》规定停止清偿的例外情形包括经诉讼、仲裁、执行程序的清偿，由此，《北京规范》对中止执行给予了明确否定。
笔者认为，关于中止执行的规定，仍需进一步研究。预重整本质上仍属私力救济性质，仅因其与司法重整的衔接，而获得了公力救济的保护。因此，将司法重整中的中止执行强行规定在预重整程序中，缺乏法理支持。正是基于此种认识，《北京规范》才将经诉讼、仲裁、执行程序的清偿规定为停止清偿的例外情形。
从比较法的角度考察，域外预重整制度与实践中，也鲜有中止执行的法律规定。预重整制度最为完善的美国，在申请司法重整之前的谈判过程中，债务人并不能“自动中止”相关执行诉讼，以充分彰显庭外谈判的私力性。英国伦敦模式虽有“债权自动中止”，但并无法律的强制性规定，而是需要主导者通过沟通协调各债权人，达成一致不向债务人追债的约定，从而推进预重整的顺利进展。日本事业再生ADR的“暂缓搁置”，系由事业再生实务家协会同债务人联名发出，其建立在供应商债权的全额保护基础之上，效力仅及于金融债权人。
从制度效果考量，中止执行固然有利于预重整的成功，但如果预重整期间裁定中止执行成为常态，必然带来大量企业主动选择进入预重整程序，由于预重整的受理本身标准并不严格，将可能导致债务人借预重整拖延债务清偿，借机转移资产，侵害债权人利益。5
退一万步讲，即便认可上述文件中中止执行的规定，由于目前我国预重整尚缺乏全国性的统一规定，上述规定如何约束其他地区？这大概也是《成都指引》仅规定适用于成都辖区法院的原因吧。
在此，笔者建议借鉴江苏省苏州市吴中区法院的“柔性中止”方式。该方式不强行规定中止执行，而是通过协商中止的方式，维持企业稳定状态以保持企业财产完整和企业主的实际控制权，如此既不违法理，又能保障预重整的有序进行。
十、结论
综上所述，六指引对预重整的启动、期间、保障、管理人职责、债务人义务、预重整方案的效力及与司法重整程序的衔接等做了较为具体的规定，为我国预重整实践提供了参考，也为预重整统一立法奠定了基础。对比上述规定，可以发现我国地方预重整实践的共通之处和基本趋势。
1预重整模式存在共性
预重整存在政府主持和法院主持两种模式，但新近的制度设计，均为后一模式，可见，法院主持模式代表了我国预重整制度的发展方向。
预重整内涵趋于统一。预重整程序的设立，主要基于三个方面的目的：准确识别重整价值和重整可能，降低重整成本，提高重整成功率；预重整程序的核心内容，均包括法院或政府指定管理人履行职责，债务人自愿承担义务，拟定预重整方案，信息披露并征集投票；预重整的程序阶段，均处于司法重整的预立案阶段。
2具体制度安排颇为一致
1）在预重整程序启动方面，法院采取依申请与依职权相结合的启动方式，从民生、发展与稳定出发，安置职工人数、债权债务关系的体量及复杂程度、企业规模及影响力、社会稳定等四个维度规定债务人资格，并将债务人同意作为启动的前提条件。同时，结合各地实际，设定其他启动条件。
2）在管理人指定、续任方面，均要求通过推荐、摇号、竞争结合的方式，由法院或政府在在管理人名册中指定；原则上在预重整程序转入司法重整后，管理人续任，但不能适任时由法院重新指定；
3）管理人职责、债务人义务内容基本相同，管理人职责主要在于调查、监督、推进、报告，债务人义务主要在于妥善维持营业、接受监督、信息披露以及制作重整方案。
4）预重整费用方面，管理人执行职务的费用，由债务人财产随时支付；未及时支付的，在重整程序中列入破产费用。管理人报酬则区分程序切换情况即管理人是否续任而做出相应安排，力图实现管理人利益和债务人支出的平衡。
5）程序终止与切换方面，区分非正常终止和正常结束，由法院裁定是否受理重整申请的裁定，从而实现预重整程序与司法重整程序的衔接切换。
重视信息披露制度，对披露范围、披露内容、披露标准、披露方式、披露效果做出规定。
6）效力延伸方面，规定以预重整方案为依据制定重整计划草案，坚持预重整表决效力及于重整程序的原则，并基于公平对待相关主体利益的考量，设定例外规定。
3分歧依然存在
如执行中止问题上态度不一；重整期间长短不一；启动程序上有地方设定诸如保证金等其他要求；信息披露方面规定详略不同，内容未能统一；效力延申方面尚有分歧；等等。
4相关规定尚有缺失
如预重整是否公告申报债权；预重整期间是否停止计息；预重整期间能否行使担保物权，等等仍未涉及。信息披露的标准仍比较笼统；预重整申请材料，法院受理标准尚不够清晰；预重整程序中各主体定位问题仍有待厘清；投资人招募机制、债权人委员会机制、府院联动机制仍需完善。我国预重整的制度建设，依然任重道远。
[1] 北京破产法庭破产重整案件办理规范（试行）第27条规定，本规范所称“预重整”，系指为了准确识别重整价值和重整可能、降低重整成本、提高重整成功率，人民法院在以“破申”案号立案后、受理重整申请前指定临时管理人履行本规范第三十六条规定的职责，债务人自愿承担本规范第三十八条规定的义务，由临时管理人组织债务人、债权人、出资人、重整投资人等利害关系人拟定预重整方案的程序。
[2] 苏颖：《预重整的近期发展及地方预重整指引分析》，https://www.sohu.com/a/387736743_734245，2020-04-13。
[3] 但《温州纪要》强调“预重整应坚持市场化和当事人自治原则”。
[4] 苏颖：《预重整的近期发展及地方预重整指引分析》，https://www.sohu.com/a/387736743_734245，2020-04-13。
[5] 刘丹：《一文读懂“预重整”》，
https://www.ilawpress.com/share/material/479255682365784576，2020-04-02。