刑事辩护全覆盖的实践探索与制度完善 ——以黑龙江省试点地区为例

去年10月，最高人民法院、司法部开始在北京、上海、浙江等8省（直辖市）开展刑事辩护全覆盖试点工作，黑龙江省虽未纳入试点范围，但为充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用、加强人权司法保障，从今年2月起在齐齐哈尔、大庆、鸡西三市开展为期一年的先试先行，立足本省工作实际，探索实践经验。
一、试点工作推进情况
试点实行后，鸡西市因地方财政原因未能实际开展工作，齐齐哈尔市和大庆市积极尝试，主要取得以下三方面成效与经验：
（一）组建刑事辩护专业律师库
刑事案件对律师的素质要求较高，为组建一支相对稳定、高效的刑辩团队，试点地区按照区分专业、便于筛选的原则，要求援助律师应具有3年以上的执业经验，且近3年内未因违反执业纪律受到司法行政机关或律师协会处分，并以此为标准建立了刑事辩护专业律师库。邀请资深刑辩律师开展业务培训，所有从事法律援助的刑辩律师必须培训后上岗。如果入库律师违法执业或未完成每年的工作量，视为自动退出。建立“科学统筹、统一调配”的工作机制，县区有刑事案件没有律师辩护时，可由县区法援中心向市局提出申请，由市局从库中选调律师，所选律师与申请协助单位履行指派手续，缓解刑辩律师供需矛盾。
（二）规范通知辩护工作机制
试点地区法援中心与人民法院积极沟通，依托法院法律援助工作站，建立提前告知和定期会商制度。法援中心与法院刑庭各确定一名固定联系人，负责协调刑事辩护全覆盖专项工作，及时沟通交流、反馈问题、理顺机制，确保律师依法调查取证、阅卷、会见、辩护等权利有效落实，形成两级法院与法援中心联动高效的对接模式。对于试点工作涉及的案件，两级法院以电话或传真形式提前通知法援中心，法援中心及时指派通知辩护，保证律师阅卷、会见时间充足。通过联席会议的方式，及时会商解决工作中存在的问题，全方位跟踪律师办案过程，综合分析律师的援助能力和效果。
（三）畅通案件指派办理流程
试点工作启动后，针对刑事法律援助案件增多、案件指派压力增大的情况，试点地区深入研究案件办理的特点规律，简化手续、明确责任、提高效率。除重大疑难或涉及死刑、死缓、无期徒刑的刑事案件最长指派时限为3个工作日外，对于一般的刑事通知辩护案件指派时限压缩至1个工作日。针对法院或检察院转送通知辩护函、法援中心审批、律师领取案件指派和卷宗材料过程中填表交接手续较多、耗时费力的问题，重新梳理简化工作流程，将上述三项工作涉及的手续整合到一张表上，使办理过程一目了然。在遵循轮流式指派的同时，综合考虑律师办案特点与受援人需求，采用同案同所指派、同案全程指派、同案分类指派等方式，建立科学高效的案件指派制度。对于一般案件严格按照程序规定实行两级审核，对于重大疑难和涉及死刑、死缓、无期徒刑的案件，落实重大疑难案件集体讨论研究决定制度，提高审批权限，确保案件受理指派综合评判、严格把关。
二、当前存在的主要困难
（一）刑事法律援助律师资源短缺
试点工作开展半年来，齐齐哈尔市共办理刑事法律援助案件390件，其中适用一审程序的321件、适用二审程序的68件、适用审判监督程序的1件，相较于前三年平均同期案件数量增长了222.31%；大庆市共办理刑事法律援助案件778件，其中适用一审程序的668件、适用二审程序的110件，相较于前三年平均同期案件数量增长了683.22%。
齐齐哈尔市现有律师事务所74家、执业律师265人，其中市区律所53家、律师182人，所辖9县除讷河和甘南外律所数量均为1或2家、律师数量均在10人以下；大庆市现有律师事务所68家、执业律师627人，其中市区律所59家、律师563人，所辖4县律所数量均为3家以下、律师数量分布不均，肇州县仅有律所1家、律师3人。
鉴于刑事案件的特殊性，基层法律服务工作者和法律援助志愿者不符合承办条件，所以刑事辩护全覆盖面临的首要问题是现有律师资源能否满足援助案件量成倍增长的需要。并非所有律师都具有刑事辩护所需要的专业知识和基本经验，所以分析这个问题不能简单以现有律师保有数量与需要律师介入的刑事案件数量进行对比。从试点地区实际情况来看，多数县区都存在案源多、律师少的现象，加之看守所、法院工作站的值班任务日渐繁重，律师资源供需矛盾日益凸显。多数看守所远离市区、交通不便，有些看守所由于基础设施条件的限制，无法满足律师会见量，导致律师会见等候排队时间过长，市里律师到县区提供法律援助时普遍存在路途较远、费用增加等实际情况。
（二）法律援助经费保障不足
除中央政法转移资金中法律援助办案补助经费和省级配套资金外，截至今年8月末，齐齐哈尔市本级财政预算金额为3.5万元，所辖7区财政预算金额合计12.1万元，所辖9县财政预算金额合计25万元；大庆市本级财政预算金额为29.04万元，所辖6区财政预算金额合计12万元，所辖4县财政预算金额合计12.7万元。
去年，黑龙江省司法厅与财政厅重新修订了《黑龙江省法律援助经费管理办法》，建立了经费和办案补贴动态调整机制，将律师办案、值班补贴提高近3倍。但是，由于各地法律援助经费总量增长有限，导致很多地区的案件补助只能就低或延迟发放，一定程度上影响了律师办理法律援助案件的积极性。专户管理是实现法律援助专款专用的有效手段，但目前仍有部分地区难以实现法律援助经费纳入同级财政预算并单列科目。法律援助专项经费没有单列，导致上级和本级拨付的经费全部在司法行政机关整体账上，影响法律援助机构根据实际情况合理控制使用。刑事辩护全覆盖试点开展以来，齐齐哈尔市和大庆市的刑事案件数量较往年同期成倍增长，两地2018年分别已发放办案补贴34.275万元和22.69万元。目前各地均已实现看守所和法院值班律师全覆盖，律师值班费用支出也大幅提高，现有法律援助经费保障水平远远满足不了实际需求。
（三）案件质量监管乏力
为切实保障被告人的合法权益，需要重点解决形式辩护与实质辩护的问题。承担刑事法律援助的律师与当事人之间非基于信任而建立委托关系，双方缺乏经济上的约束力，律师履行职责的程度主要依靠自律以及法律援助机构组织的外部考评。虽然外部考评可以设置最低服务标准，但最低服务标准更多在于形式上的约束，难以解决律师出工不出力的问题。而且，部分县区法律援助机构人员严重不足，通常只有一至两名具体工作人员。因退休、借调等变动，目前还有些基层机构没有专门的法律援助工作人员，由其他部门人员兼任。多数基层工作人员从内部调剂，缺少专业知识，结构老化，已经出现断层的现象。法律援助机构如何承担外部考评工作、规范刑辩律师的行为、对刑事法律援助质量进行监控，是保证试点工作开展取得实效的难点之一。
三、完善制度的意见建议
（一）优化援助律师供给机制
建议充分发挥公职律师作用，根据人口数量和经济发展情况核定编制，职责设定为办理法律援助案件、为政府决策提供法律意见、协助政府化解信访矛盾、开展普法宣传等。改变法律援助机构工作人员办案只能据实报销的现状，以加班补贴等方式对办案工作的额外付出给予适当补偿，建立合理的职业薪酬制度，激励有资质的工作人员更加主动地参与办理法律援助案件。引导具备刑事案件办理经验的退休法官、检察官积极发挥余热，以政治素质高、业务能力强、具有责任感和奉献精神为标准，打造一支专业高效的刑事法律援助队伍。深入开展“1+1”中国法律援助志愿者行动，除重点服务西部及少数民族地区外，加大向东北地区派遣志愿者的力度，发挥对口支援律师的传帮带作用，切实解决基层法律援助人才短缺问题。
（二）加强法律援助专项经费保障
越是经济欠发达、财政困难的地区，人民群众对于法律援助的需求程度越高。为保障困难群众的合法权益，可参考医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分方案，根据各省实际情况对公共法律服务中央地方支出责任进行分档，对于经济困难省份提高中央财政分担比例，保证中央转移支付资金按时足额拨付到位。同时，各地司法行政部门要积极争取地方政府支持，把法律援助经费作为专项资金纳入同级财政预算，做到法律援助专款专户。遵循政府主导、社会参与的原则,借助互联网平台探索建立新型的法律援助募集捐献机制,多方筹措资金,接受社会团体、企业及个人的捐赠和赞助,拓宽法律援助经费来源渠道。细化案件补贴发放标准，在以案件类型为基础的前提下，根据案件工作量差异化发放办案补贴，使法律援助资金得到更加合理有效的利用。
（三）强化案件质量监管考核
建立统一的刑辩律师数据库，主要内容包括律师基本情况、业务专长、从业经历、取得刑事辩护资格的时间、奖惩考核记录等，同时向公众开放，便于当事人查阅、挑选适合自己的邢辩律师，降低当事人选择辩护人的成本和风险。出台刑事辩护律师办理法律援助案件考核细则，综合运用同业评估、庭审旁听、案卷检查、征询司法机关意见和回访受援人等措施强化案件质量管理。建立法律援助义务履行情况与律师考核联动机制，将考核结果与补贴发放、动态指派、评优评先等密切挂钩。提高基层工作人员待遇，把更多具备法律专业知识的人才纳入法律援助队伍，促进刑事法律援助案件质量的整体提升。