律师谈《中央企业合规管理办法》（三）

01王 斌
合伙人、管委会副主任
【“合规管理”又是什么？】
前二期小文，分别探讨了“合规”和“合规风险”。本文与大家探讨下“合规管理”是什么？
合规的第二层含义，是企业从合规防范、合规监控与合规应对三个角度，构建起来的企业的治理方式和企业的管理体系。因此，从企业合规的基本性质来看，其是一种特殊公司治理方式和体系。而这一特殊的治理方式又内含三部分：第一，为防范合规风险而建立起来的企业管理机制；第二，针对监管部门调查处理而建立起来的企业管理体系；第三，为避免重大经济损失、声誉损失而建立起来的特殊治理方式。
合规管理就是以企业合规为基础并外化为企业的管理行为。依据《中央企业合规管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条第三款规定，合规管理，是指企业以有效防控合规风险为目的，以提升依法合规经营管理水平为导向，以企业经营管理行为和员工履职行为为对象，开展的包括建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责等有组织、有计划的管理活动。
从《管理办法》界定的合规管理的概念来看，有五方面内容。
一、合规管理的目的
合规管理的目的是为了有效防控合规风险，避免合规事件发生。在明确合规管理的目的后，才能确定合规管理的工作方向，因此，有效防控合规风险是合规管理的基础。
二、合规管理的导向
合规管理的导向是为了提升依法合规经营管理的水平。毕竟，合规也好、合规管理也罢，正处在摸索发展的阶段，所以企业、管理者、合规官、员工等主体，都需要不断提升合规管理水平。提升合规管理水平需要五个维度要件的满足，笔者会在后期文章中，“专文”讨论。
三、合规管理的对象
合规管理的对象为企业行为和员工的行为。在合规管理体系建设过程中，无论是合规制度的构建、还是经营管理过程中工作流程的设定，其最终能否落地的关键条件就是具体的行为准则，而具体的行为准则是企业管理和员工行为的参照，进而才能真正、有效地防范合规风险。那么，企业和员工的行为准则是什么呢？笔者也会在后期文章中，“专文”讨论。
四、合规管理的内容
《管理办法》第三条第三款表述的内容为“四+等”，即建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责和“等”。其实，内容有两层含义，第一层是合规管理的本质含义，即合规管理要求建立一套完整的合规风险的防范(prevent)、合规管理的监控(detect)、合规事件的应对(respond)的合规管理机制；第二层是合规管理的具体含义，即合规管理要求建立合规制度、完善运行机制、培育合规文化、强化监督问责，等等。
五、合规管理的性质
对于合规管理的性质，《管理办法》第三条第三款表述的很明确，但可分为两部分：一是有组织、有计划；二是管理活动。有组织、有计划具体化为企业和全体员工的计划性地全员参与、统一行动，而管理活动体现为企业和全体员工的行为并外化为行为准则。
三期小文分别探讨了合规、合规风险、合规管理，也兼谈了企业合规。明确基本概念的目的，是为了预防我们在提供合规管理体系建设法律服务过程出现根本性错误。下一期小文，将讨论企业合规的种类和类型，以便体系化理解合规的业务门类和领域。
02李晓钰
兼职律师，法学博士
《办法》第七条对央企党委（党组）领导作用作了规定，除了“把方向”“管大局”之外，还要“促落实”。可见，合规要求最终还得落实到企业的日常管理工作之中去。需要落实的关键问题是如何“促落实”？解铃还需系铃人，建议央企党委（党组）要从《办法》中去寻求思路。
举例来说，《办法》第十三条设置了合规管理的第一道防线，即央企业务及职能部门承担合规管理主体责任，履行将合规嵌入业务的基本职责。
同时，我国《民法典》第1010条第二款规定：“机关、企业、学校等单位应当采取合理的预防、受理投诉、调查处置等措施，防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰。”
据此，央企人力资源部门应当如何依托好合规管理部门和外部法律顾问构建本公司涉及职场性骚扰预防机制的合规体系，就成为人力资源这一职能部门首先要考虑的问题。
03王林
合伙人
房地产与建设工程法律实务中心副主任
2022年10月1日，《中央企业合规管理办法》正式开始施行，意味着中央企业的合规审查将进一步成为企业发展与管理的关键环节，如何有效防范合规风险、避免合规事件也将成为企业管理的核心问题。
合规，其实最早源自于西方，被大量使用是在20世纪80年代的会计和金融领域。而在中国，最早的合规定义也出现在金融领域，之后逐渐发展适用到其他行业领域。我国的合规发展之路大致可以分为三个阶段：
第一阶段：2000-2016年间，银行、保险和证券三个高风险金融行业率先建立起比较完善的合规体系；
第二阶段：2016-2017年间，全行业的“大合规”开始发展，国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》，对我国企业增强依法合规管理能力，推动合规管理体系建设提出新的要求；
第三阶段：2018年至今，2018年是我国企业合规的新起点，又被称为中国企业的合规元年，2018年11月，国务院国有资产监督管理委员发布《中央企业合规管理指引（试行）》，对企业合规相关概念、合规管理职责、合规管理重点、合规管理运行等进行了相关规定，而2022年作为中央企业“合规管理强化年”在《指引》的基础上，正式施行《中央企业合规管理办法》，对企业合规管理提出新的要求。
结合《办法》规定，企业建立并完善合规管理措施可重点关注以下三个方面：
一、抓住核心重点。企业进行合规管理时，紧抓对市场交易、投资并购、招投标、财务税收、劳动用工、知识产权、大数据安全等重点领域的合规管理；加强对制度制定、经营决策、生产经营等重点环节的合规审查；强化对领导干部、员工的监督检查和违规追责。
二、建立合规管理机制。包括建立合规风险识别预警机制、合规风险快速应对机制、合规审查机制等。从而帮助企业进行合规性审查并梳理各业务领域的合规风险，对可能产生严重后果的风险及时发布预警，并针对风险制定预案，及时应对处理等。
三、强化合规理念，建立合规文化。企业要想建立长久的合规管理体系，强化合规理念，建设合规文化是核心。通过树立全员合规意识，不仅可以大大降低企业的合规风险，还能展示企业合规形象助力企业发展。
04丁 磊
合伙人、法学博士
其一，《中央企业合规管理办法》（简称“《办法》”）是对央企合规的进一步要求。国资委于2018年11月2日印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（简称“《指引》”），作为一系列重点领域的合规指南，在此基础上，结合实践情况又出台了《办法》。与《指引》相比，《办法》内容更全、要求更高、措施更实。其实，《办法》不仅以《指引》为基础，2018年7月13日公布的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（简称“《违规经营追究办法》”）也是制定依据。比如，《办法》第四条规定“依据相关规定对违规行为开展责任追究”，第三十七条规定“根据相关规定开展责任追究”，其中的“相关规定”即主要意指《违规经营追究办法》。
其二，制度建设是央企合规的核心。《办法》第十六条、第十七条、第十八条分三个层面对合规制度建设进行了规定，分别是总体管理制度、基本管理制度、专项管理制度。总的来说，由抽象到具体，由概括到细化，由面到点。就经营合规管理的直接性而言，制定具体制度或者专项指南是最有效的方式。《办法》第十八条列举了“反垄断、反商业贿赂、生态保护……”等重点领域以及“合规风险较高的业务”是需要专项管理制度的。之前，我们已在多家央企开启了一系列合规培训和专项制度或指引制定的法律服务，发现“融资性贸易”是各大央企普遍较为关注的点。
其三，合规管理律师服务分为事前、事中、事后三个阶段。《办法》将合规管理分为“制度建设”、“运行机制”、“合规文化”、“信息化建设”、“监督问责”多个板块，其实可对应事前、事中、事后三个阶段，律师在每一阶段均可介入提供相关服务。就事前服务而言，律师可以协助央企进行全面制度建设、运行机制设置和合规文化输出；就事中服务而言，协助央企定期梳理业务流程寻找合规风险点，核查合规管理执行情况，对相关规章进度进行修订完善；就事后服务而言，律师可以协助央企完成监督问责程序，提供处理法律意见。
相比党的十九大报告，二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作为独立章节撰写。加之，今年也是央企“合规管理强化年”，所以我们法律工作者应当协助各大央企认真落实相关管理要求。而且，特别不能忽略的是，《办法》第四十条规定，“地方国有资产监督管理机构参照本办法，指导所出资企业加强合规管理工作”，是故不仅央企，部分国企也必须加入到合规管理的队伍中来，重视合规管理工作，切实防控经营风险。
05袁道平
专职律师、公司财税筹划团队负责人
2022年8月，国资委发布《中央企业合规管理办法》（以下简称《管理办法》），相较于2018年出台的《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《管理指引》），该《办法》在整体结构、条款内容和监督问责力度等方面进行了重大调整，对央企合规管理工作要求更高、内容更全、措施更实。
随着近年来多起重大涉税案件的公布，同时金税四期即将全面上线，企业管理者务必越来越重视税务合规的重要性。2018年的《管理指引》将“财务税收”作为合规管理重点建设领域，强调财税合规建设的必要性。2022年的《管理办法》将“税务管理”列为应加强合规管理的重点领域，要求“制定合规管理具体制度或者专项指南”。因此，如何开展税务合规管理工作，建设合规制度及相应的指标评价及标准等体系，提升依法合规管理水平，有效防控税务合规风险，是重要的现实问题。
自2009年，国家税务总局陆续发布了《大企业税务风险管理指引（试行）》等系列文件，建议企业参照指引文件，结合自身经营情况、税务风险特征和已有的内部风险控制体系，建立相应的税务风险管理制度。企业需以本次《管理办法》的施行为契机，在理念上主动适应变革，完善税务合规管理制度，建立贯穿全价值链的风险防控体系，并充分运用大数据、人工智能等信息化手段，实现高质量高效率的税务合规，从而避免引发相应的法律责任，造成经济或声誉损失等严重的负面影响。