PPP项目必须要设立项目公司吗？

PPP项目可以在政府的特许经营授权下，新设立专门机构项目公司（Special Purpose Company）来负责具体实施PPP项目。国务院、发改委、财政部、证监会等都发文鼓励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。成立项目公司是既可以迎合管理需要，还便于解决融资需求。因此，大多数PPP项目都需要成立项目公司，但我国相关法律法规并未对此做出硬性要求。
01财金〔2014〕113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定:“项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。”
02财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》指出:“社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司”，“社会资本是PPP项目的实际投资人。但在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施”。
03《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定:“实施机构应当在招标谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。”证明特许经营公司不是必须成立，而是根据实施机构，即县级以上人民政府授权的有关部门或单位在招标文件中的说明来决定。
综合以上三个PPP领域的重要文件，我国并未对PPP项目是否设立项目公司做出强制性规定。
实践当中，绝大多数PPP项目均设立了项目公司。虽然成立项目公司往往会增加管理层级和成本，降低项目运行效率，其与物有所值的原则实则相背，但是在PPP项目中设立“项目公司”则可以将税收留在项目所在地，这是实践中绝大多数PPP项目均设立项目公司的根本原因。
以前地方政府均要求外地建筑企业在本地设立子分公司，PPP模式兴起后，绝大部分项目所在地政府同样要求社会资本方中标后必须与政府指定的公司共同出资，并在项目所在地工商部门登记成立项目公司用于运作项目。PPP兴起前后，在项目所在地成立项目公司是项目所在地政府一贯的要求，其为政府方和社会资本方带来了一些显而易见好处，比如便于明确联合体内部的权利、责任及利益分配、隔离PPP项目的投资风险、方便政府为资本金投入提供支持、便于属地化管理分享税收等。