国有企业股权投资的法律风险防控

国有企业股权投资是指国有企业作为投资人，通过向所投资企业投入资金或资产的方式，持有所投资企业股权的投资行为。国有企业股权投资在激发市场经济活力，优化国有资本布局和结构调整方面发挥着重要的作用，也是国有企业提高投资回报的重要途径。国有企业股权投资过程中应加强法律风险防控，在依法合规的基础上发挥国有资本支持科技创新的作用。
01 国有企业股权投资的政策支持
2024年6月15日，《国务院办公厅关于印发<促进创业投资高质量发展的若干政策措施>的通知》(国办发〔2024〕31号),提出落实和完善国资创业投资管理制度。支持有条件的国有企业发挥自身优势，利用创业投资基金加大对行业科技领军企业、科技成果转化和产业链上下游中小企业的投资力度。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国资创业投资管理体制和尽职合规责任豁免机制，探索对国资创业投资机构按照整个基金生命周期进行考核。
2024年9月24日，国家金融监督管理总局办公厅发布《关于扩大金融资产投资公司股权投资试点范围的通知》（金办便函〔2024〕1210号），将金融资产投资公司股权投资试点范围由上海扩大至包括西安在内的18个城市。同时要求金融资产投资公司按照《关于做好金融资产投资公司股权投资扩大试点工作的通知》（金办发〔2024〕100号）相关要求，在认真总结上海试点开展股权投资经验的基础上，建立健全股权投资业务制度流程，强化内部管理和人才队伍建设，加强风险管控，按照市场化、法治化原则，依法合规在试点城市开展股权投资试点工作，加大对科技创新的支持力度，持续提升科技金融服务水平。
以上国家政策鼓励国有企业发挥自身优势加大投资力度，积极支持科技创新，推动经济高质量发展；同时要求国有企业加强风险管控、依法合规进行投资。
02 国有企业股权投资存在的法律风险
根据《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）规定，“国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责致使在投资并购等方面发生下列情形，造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应当追究责任。”
具体规定的法律风险情形包括：1.投资并购未按规定开展尽职调查，或尽职调查未进行风险分析等，存在重大疏漏；2.财务审计、资产评估或估值违反相关规定，或投资并购过程中授意、指使中介机构或有关单位出具虚假报告；3.未按规定履行决策和审批程序，决策未充分考虑重大风险因素，未制定风险防范预案；4.违规以各种形式为其他合资合作方提供垫资，或通过高溢价并购等手段向关联方输送利益；5.投资合同、协议及标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失，对标的企业管理失控；6.投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施；7.违反合同约定提前支付并购价款等。
《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第十四条规定，在以上情形的基础上增加了违反规定开展列入负面清单的投资项目。第十六条规定增加了境外经营投资方面的六类责任追究情形：1.未按规定建立企业境外投资管理相关制度，导致境外投资管控缺失；2.开展列入负面清单禁止类的境外投资项目；3.违反规定从事非主业投资或开展列入负面清单特别监管类的境外投资项目；4.未按规定进行风险评估并采取有效风险防控措施对外投资或承揽境外项目；5.违反规定采取不当经营行为，以及不顾成本和代价进行恶性竞争；6.违反其他有关规定或存在国家明令禁止的其他境外经营投资行为的。
03 国有企业股权投资法律风险的防控
结合以上国有企业股权投资的责任追究情形，本文重点概括总结了国有企业股权投资法律风险的四类防控要点。
（一）尽职调查风险防控要点
国有企业对股权投资项目应开展必要的尽职调查。尽职调查类型包括法律尽职调查、财务尽职调查、商业尽职调查。法律尽职调查主要通过资料审查、访谈、查询各类信用信息平台及第三方调查等方式，对投资标的主体情况、资产负债情况、涉诉涉执情况、经营管理等情况，全面识别潜在的法律风险和问题，为投资项目价值确定及法律风险控制提供决策依据。
财务尽职调查主要通过对投资标的财务状况的审阅、分析等调查内容，了解投资标的资产负债、内部控制、经营管理的真实情况，揭示财务风险及盈利能力，预测投资标的未来发展前景。商业尽职调查主要是通过对投资标的宏观环境、市场规模和竞争环境的调查分析，了解投资标的行业地位和未来发展趋势。结合法律、财务、商业三类尽职调查情况，全面分析投资价值及投资风险，为国有企业股权投资决策奠定基础。
（二）评估、审计风险防控要点
根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》等规定，涉及资产转让、企业兼并、出售、联营、清算等事项应当进行资产评估的，国有企业在投资并购过程中应按照有关规定，委托依法设立的符合条件的资产评估机构履行资产评估程序。资产评估遵循真实性、科学性、可行性原则，根据资产原值、净值、新旧程度、重置成本、获利能力等因素，采取收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法等规定的评估方法评定。经核准或备案的资产评估结果，作为企业签订投资协议、出资或收购定价的参考依据。
根据《企业国有资产交易监督管理办法》第十一条规定，“ 产权转让事项经批准后，由转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。”资产评估机构、审计机构根据相关规定，独立、客观、公正地对受托评估、审计的资产进行评估、审计并对出具的报告负责。
（三）投资决策风险防控要点
1.投资决策项目要求
依据国有企业发展战略和规划，按照国资委确认的主业、非主业投资比例及新兴产业投资方向，选择、确定投资项目。聚焦主业投资严控非主业投资，对列入投资项目负面清单禁止类的投资项目一律不得投资，特别监管类的投资项目，实施前报国资委审核批准。原则上不得投资未纳入年度投资计划或年度境外投资计划的投资项目，确需追加投资项目的应调整年度投资计划。不得以股权代持、“名为参股合作、实为借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。不得选择与集团公司及各级子企业领导人员存在特定关系(配偶、子女及其配偶等亲属关系，以及共同利益关系等)的合作方。参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行国有企业金融业务监督管理有关规定。
2.投资决策程序要求
国有企业按照投资决策机制统一管理投资决策，向下授权投资决策的企业管理层级原则上不超过两级。投资决策前经过必要的研究论证，充分吸收各方意见，重大投资事先充分听取有关专家的意见。提前向决策人员提供相关材料，告知决策事项并听取反馈意见。投资决策会议人数应符合要求，决策人员充分讨论后发表意见，若意见存在严重分歧的推迟作出决定。投资决策应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档。
投资决策由国有企业党委、董事会、经理层等决策机构在决策权限范围内进行集体决策，不得以个别征求意见等方式作出决策。紧急情况下由个人或少数人临时决定的，事后应向决策机构报告由决策机构予以追认。投资决策需要按规定向上报告或审批的及时报告、审批。如遇特殊情况需对决策内容作重大调整，应当重新按规定履行决策程序。投资决策会议决定的事项、过程、参与人及其意见、结论等内容，应当完整、详细记录并存档备查。定期对投资决策进行考核评价，完善决策失误纠错改正机制。
（四）投资标的管理风险防控要点
通过投资协议、企业章程、议事规则等制度文件，合理约定各方股东权利义务，有效维护国有股东权益，防止对投资标的管理失控。投资协议交易价格参照评估报告确定，不得明显高于评估价格或高溢价向关联方输送利益。按照投资交割进度合理设置价款支付时间，不得违规为合资合作方提供垫资，不得违反合同约定提前支付并购价款。投资标的公司章程中合理设置各主体的权责边界，明确分红权、人员委派、特定事项否决权及股权退出等重点事项。
选派股东代表、董事监事或者重要岗位人员，对投资标的重大产权变动等事项履行股东权责。选派人员应依法行使股东知情权、提案权、表决权、收益权等股东权利，不得将国有股权委托其他股东代持或代为行使股东权利。借助投资管理信息系统，加强对投资标动态监控和风险管理，根据投资标的经营分红等情况，合理运用增持、减持或退出等方式加强投资标的价值管理，提高国有资本配置效率。