摘 要：对于没有收益来源的非经营性项目的市政道路项目，是否可以采用政府与社会资本合作模式（PPP）呢？本文以全国首例市政道路PPP项目—安庆市外环北路工程PPP项目为视角，提出特定的市政道路可以采用PPP模式，且对采用PPP模式后的项目运作方式确定、交易结构设计、项目采购方式选择、合同体系构建等均做相应的法律应用性分析，以供参考、批评、指正。
关键词：市政道路；PPP模式；项目融资；法律应用
一、哪些市政道路项目可采用PPP模式？
市政道路，不可能像高速公路、隧道、桥梁一样设卡收费，意即，市政道路属于没有收益来源的公益性基础设施项目。对于此种非经营性、没有收益来源的项目，是否可以采取PPP模式予以实施呢？2015年5月6日正式签约的安庆市外环北路工程PPP项目，就是一个鲜活的例子。
安庆市外环北路工程PPP项目，工程地点位于安庆市东、北部，是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北—东南城区的主要干道，该段起点位于机场大道西侧500米，终点位于皖江大道交口，道路设计全长约14.93公里（桥隧比为28.68%），道路等级为城市主干路，设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级。该项目按工程量清单方式计价，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币。
从安庆市外环北路工程PPP项目的前述项目背景中的众多数字中，我们能分析出什么特点呢？
（一）属于投资规模较大的项目
安庆市外环北路工程PPP项目，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币。投资规模不可谓不大。
同时，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第六条第一款的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的条件之一，包括了投资规模较大的要求。因此，只有投资规模较大的市政道路工程，才可以考虑采取PPP模式。
另外，从国家发展和改革委员会发布的PPP项目库[1]中，也可以看到，项目的投资额以亿元作为计算单位，发布的1000多个项目中，总投资近2万亿元。短距离、投资规模较小的市政道路工程，是不适合采取PPP模式的。
（二）属于需求长期稳定的项目
安庆市外环北路位于安庆市东、北部，是安庆西北、东南向交通的重要组成部分。外环北路的建设能打通安庆北部、东部各组团间的快速通道。根据安庆市城市总体规划，外环北路连接安庆市五横罗岭组团、北部新城组团、杨桥组团、白泽湖组团以及东部组团，该项目的建成意味着安庆市各组团之间的快速通道形成，加快各组团之间的资源互补，提高安庆市整体竞争力；远期规划的长江四桥建成后，外环北路是过境交通的重要通道，避免过境交通通过市区，减小市区路网的交通压力；受安庆互通北移影响，外环北路是安庆市东部工业片区、白泽湖片区重要的上下高速公路、对外出行的重要道路，对于白泽湖片区及东部工业区的起步建设具有重要意义[2]。
安庆市外环北路的修建，是缓解市区路网的交通压力，其道路通行需求，存在其将长期稳定存在。同时，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条第一款的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的条件之一，也包括了需求长期稳定的要求。因此，对于市政道路来说，只有通行需求长期稳定的项目，方可考虑采取PPP的模式实施。一般来说，市政主干道路需求相对长期稳定，市政支路可能就需要审慎对待。
（三）属于市场化程度较高的项目
对于市场化的理解，本文作者认为有两层含义：一是指项目建成后所生产的产品，具有市场化且市场化较高；二是指建设项目的建造商、设计商、咨询服务商、金融服务商等市场化较高。安庆市外环北路工程PPP项目，其生产的产品因属于公益性产品，不交易。因此，在安庆市外环北路工程PPP项目中，其市场化程度，主要是指为完成外环北路修建通车后续运营维护的建造商、设计商、咨询服务商、金融服务商等，具有市场化，且市场化较高。
在我国，能够为市政道路的勘察、设计、施工、监理、工程咨询、招标代理、金融支持、税务筹划、财务顾问、项目管理、法律服务等多方主体，其市场化程度，竞争程度，众所周知，不再赘述。同时，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条第一款的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的条件之一，也包括了市场化程度较高的要求。
因此，综上所述，只有满足《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条第一款的规定的市政道路，方可采用政府和社会资本合作模式（PPP），第六条第一款的具体规定为：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”
二、哪种项目运作方式适合市政道路PPP项目？
（一）PPP模式筐中装了很多种运作模式
笔者在《婚姻、帽子、筐:你能理解的PPP》一文[3]中指出，按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条的规定，PPP项目运作方式，主要包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。而具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
（二）安庆市外环北路工程PPP项目采取了DBFO运作模式
根据2015年5月28日，财政部在其官方网站以“安庆市创新推进PPP模式建设”为题，对安庆市外环北路工程PPP项目的介绍：“2015年5月6日，安庆市外环北路工程PPP项目正式签约，成为国内运用PPP模式建设纯公益性项目的‘破题之作’。该项目总投资额达到19.76亿元人民币，采用DBFO（设计-建设-融资-经营）的运作方式，严格按照财政部等部委的文件规定规范推进。”[4]
同时，在安庆市住房和城乡建设委员会于安庆公共资源交易中心等发布的《安庆市外环北路工程PPP项目中标公示》[5]显示，中标社会资本的合作范围为：“在合作期限内，项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护（含道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程）。”
因此，对于市政道路而言，投资、融资、建设及运营维护均为必不可少的内容，而勘察、设计等，可根据项目的具体情况，分别适用。当然，在采购社会资本时，也有可能是存量的市政道路，修了一部分后采购社会资本继续建造。因此，在《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中的管理合同（Management Contract，MC）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）等可能不太完全适合市政道路项目。
三、如何设计市政道路PPP项目的交易结构？
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条的规定，PPP项目的交易结构，主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
（一）市政道路工程PPP项目投融资结构
1.对项目公司的投资结构设计。根据2015年2月12日安庆市城乡建设委员会在安庆公共资源交易中心等发布的《安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告》[6]，安庆市政府指定的政府方出资代表将与中选社会资本合资设立项目公司（其中政府方出资代表占股12%），中标的社会资本方出资比例为88%。项目公司持股比例的规定，符合财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》的规定：“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”同时，贵州省在2015年6月17日发布的《贵州省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》也规定：“政府在特别目的公司（SPV）中的持股比例应当低于50％，且不控股。”
2.项目公司对项目的融资、投资结构设计。一部分资金来源于中标社会投资人、政府方的的注册资金，另一部分来源于项目公司的融资，但社会资本方须极力促成项目公司的融资。根据《安庆市外环北路工程PPP项目中标公示》，对安庆市外环北路工程PPP项目的融资，由项目公司负责。同时，根据《安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告》对社会资本资金、资产实力的条件要求，也须要具备一定实力的社会资本才能通过资格审查。其具体条件为：“具有良好的银行资信、财务状况以及相应的投融资、偿债能力。截至2013年12月31日，经审计的企业净资产不低于人民币伍亿元整（或等值外币）；截至资格预审申请文件递交截止日，企业注册资本不低于人民币叁亿伍仟万元整。”
3.项目资产的形成和转移。安庆市外环北路工程PPP项目，在进行交易结构设计时，进行如下考虑：项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，根据社会资本对项目土地使用方式的选择来确定。如果社会资本选择享有项目的划拨土地使用权，则项目公司相应拥有项目设施或资产的所有权，当然，项目公司拥有的该等土地使用权及项目设施或资产不得用于本项目融资、建设之外的其他目的；如果社会资本选择由政府方将相应的土地无偿提供给项目公司使用的，则项目公司不享有相应的土地使用权，也无法标记对本项目设施/资产的权属，但此举在于不会发生项目设施或资产的移转，减少PPP项目设施或资产在转移时所可能产生税费，降低交易成本[7]。
（二）市政道路工程PPP项目回报机制
1.市政道路为非经营性项目，采用政府购买服务方式作为回报机制。根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）第三部分【合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式】第二项“操作模式选择”的规定：“非经营性项目。对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。”因此，对于作为非经营性项目的市政道路PPP项目，可以采用政府付费的方式作为社会资本的投资回报方式。
2. 安庆市外环北路工程PPP项目，报机制即为“政府付费”。根据《安庆市外环北路工程PPP项目中标公示》可知，该项目具体按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府需向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费，二者统称为政府购买服务付费。项目中标价为政府购买服务付费现值为人民币232,769.6955万元（按8%折现率计算）。
对于安庆市外环北路工程PPP项目的交易结构，用一张图表示如下[8]：
图1
四、如何选择市政道路PPP项目的采购方式？
（一）可供选择的5种采购方式
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条第七项的规定：“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。”
同时，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）也明确规定：“伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”
因此，市政道路PPP项目，可供选择的采购方式有5种：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。那么，哪一种较适合呢？
（二）建议采取招标的方式选择市政道路PPP项目的社会资本
1.安庆市外环北路工程PPP项目，采取公开招标的方式选择社会资本。尽管安庆市城乡建设委员会于2015年1月9日发布的《安庆市外环北路工程PPP项目招标公告》以流标结束，但是，安庆市城乡建设委员会随后第二次招标发布的《安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告》最终成功选择到了社会资本，中标人为北京城建设计发展集团股份有限公司。安庆市外环北路工程PPP项目，采取招标而且是公开招标的方式予以采购。
2.对于以吸引施工单位为主的市政道路来说，建议采取招标的方式。因施工单位来投标时，除了看中PPP项目本身的利润，还同时看重施工阶段的利润。施工单位不仅想做PPP的社会资本，还想做PPP项目中的施工单位。如果采取招标的方式，对施工单位有两个关键的好处：
第一个好处， PPP项目社会资本通过招标确定的，社会资本具备相应施工资质、能力等时，施工不用再招标可直接由社会资本实施。具体规定为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；……。”如果不采用招标的方式选择社会资本，对于PPP项目的施工，项目公司在招标时，对社会资本方影响相当之大。
第二个好处，回避了PPP项目公司（社会资本的子公司）招标时，控股的母公司（社会资本）投标可能无效的法律风险。具体规定为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”
五、如何构建市政道路PPP项目的合同体系？
（一）复杂的PPP项目合同体系
对于PPP项目的合同体系，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条第五项具体规定为：“合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。”对此，财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》用一张图，表示如下：
图2
（二）安庆市外环北路工程PPP项目的合同体系
对于安庆市外环北路工程PPP项目的合同体系，周钰婷在其《市政道路PPP破题：安庆市外环北路工程PPP项目的探索》中对其合同体系从两个层次方面作了如下精彩的表述：
第一层次：由市住建委、市城投、中选社会资本等主体之间一揽子签署的协议体系。以PPP项目协议作为主合同，合资合同、公司章程、可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系，和PPP项目协议共同构成一个完整的合同体系。其中，PPP项目协议，在项目公司设立之前，由市住建委和中选社会资本签署；待项目公司设立完成后，由市住建委和项目公司通过签署补充协议或另行签署项目协议的方式完成社会资本和项目公司之间的角色转换（当然此举并不解除社会资本作为股东应享有的权利及承担的义务）；合资协议和公司章程由市城投和中选社会资本签署；可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等可作为PPP项目协议的附件，也可以作为PPP项目协议中的一个子章节，视合同安排需要酌定即可。
第二层次：由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。如由项目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同、与施工总承包方（就本项目而言，指中选社会资本方）之间签署的施工总承包合同、与保险机构之间签署的保险合同等。对此，可图示如下[9]：
图3
六、结语
限于本文篇幅，对于市政道路采取PPP模式的法律应用，还有其他很多方面未予以分析，本文仅对其核心中的核心，关键中的关键事宜予以分析，以提出特定的市政道路可以采用PPP模式，且其项目运作方式、交易结构、项目采购方式、合同体系等均有可适用的法律、政策依据以及实际案例参考。只不过在具体适用时，须根据具体的项目，凭借咨询、法律、财务等“外脑“资源，为具体的市政道路设计合身的PPP模式。
参考文献：
[1] PPP项目库[EB/OL] http://tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/. 2015-06-30
[2] 上海船舶运输科学研究所. 安庆市外环北路建设工程项目环境影响报告书[EB/OL]. http://www.aqhb.gov.cn/uploads/soft/141216/外环北路.pdf . 2014-12-16/2015-07-02
[3] 李金升. 婚姻、帽子、筐:你能理解的PPP [J]，中国勘察设计.2015（2）
[4] 安庆市创新推进PPP模式建设[EB/OL] http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo/201505/t20150528_1243114.html. 2015-05-28/2015-06-30
[5] 安庆市外环北路工程PPP项目中标公示[EB/OL] http://www.aqzbcg.org/Front/InfoDetail/?InfoID=bf445202-91f3-45a8-af25-52359e34af49. 2015-04-24/2015-06-30
[6] 安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告[EB/OL] http://www.aqzbcg.org/Front/InfoDetail/?InfoID=5bedb76e-5bc9-4103-ada4-88187c26a2cb. 2015-02-12/2015-06-30
[7] 周钰婷.市政道路PPP破题：安庆市外环北路工程PPP项目的探索[EB/OL] http://blog.sina.com.cn/s/blog_6d3deb5f0102vn5k.html . 2015-05-19/2015-07-02
[8] 周钰婷.市政道路PPP破题：安庆市外环北路工程PPP项目的探索[EB/OL] http://blog.sina.com.cn/s/blog_6d3deb5f0102vn5k.html . 2015-05-19/2015-07-02
[9] 陈军杰. 安庆市外环北路工程PPP项目解读[EB/OL] http://www.icaijing.com/hot/article4758612/ . 2015-06-09/2015-07-03
关键词：市政道路；PPP模式；项目融资；法律应用
一、哪些市政道路项目可采用PPP模式？
市政道路，不可能像高速公路、隧道、桥梁一样设卡收费，意即，市政道路属于没有收益来源的公益性基础设施项目。对于此种非经营性、没有收益来源的项目，是否可以采取PPP模式予以实施呢？2015年5月6日正式签约的安庆市外环北路工程PPP项目，就是一个鲜活的例子。
安庆市外环北路工程PPP项目，工程地点位于安庆市东、北部，是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北—东南城区的主要干道，该段起点位于机场大道西侧500米，终点位于皖江大道交口，道路设计全长约14.93公里（桥隧比为28.68%），道路等级为城市主干路，设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级。该项目按工程量清单方式计价，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币。
从安庆市外环北路工程PPP项目的前述项目背景中的众多数字中，我们能分析出什么特点呢？
（一）属于投资规模较大的项目
安庆市外环北路工程PPP项目，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币。投资规模不可谓不大。
同时，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第六条第一款的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的条件之一，包括了投资规模较大的要求。因此，只有投资规模较大的市政道路工程，才可以考虑采取PPP模式。
另外，从国家发展和改革委员会发布的PPP项目库[1]中，也可以看到，项目的投资额以亿元作为计算单位，发布的1000多个项目中，总投资近2万亿元。短距离、投资规模较小的市政道路工程，是不适合采取PPP模式的。
（二）属于需求长期稳定的项目
安庆市外环北路位于安庆市东、北部，是安庆西北、东南向交通的重要组成部分。外环北路的建设能打通安庆北部、东部各组团间的快速通道。根据安庆市城市总体规划，外环北路连接安庆市五横罗岭组团、北部新城组团、杨桥组团、白泽湖组团以及东部组团，该项目的建成意味着安庆市各组团之间的快速通道形成，加快各组团之间的资源互补，提高安庆市整体竞争力；远期规划的长江四桥建成后，外环北路是过境交通的重要通道，避免过境交通通过市区，减小市区路网的交通压力；受安庆互通北移影响，外环北路是安庆市东部工业片区、白泽湖片区重要的上下高速公路、对外出行的重要道路，对于白泽湖片区及东部工业区的起步建设具有重要意义[2]。
安庆市外环北路的修建，是缓解市区路网的交通压力，其道路通行需求，存在其将长期稳定存在。同时，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条第一款的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的条件之一，也包括了需求长期稳定的要求。因此，对于市政道路来说，只有通行需求长期稳定的项目，方可考虑采取PPP的模式实施。一般来说，市政主干道路需求相对长期稳定，市政支路可能就需要审慎对待。
（三）属于市场化程度较高的项目
对于市场化的理解，本文作者认为有两层含义：一是指项目建成后所生产的产品，具有市场化且市场化较高；二是指建设项目的建造商、设计商、咨询服务商、金融服务商等市场化较高。安庆市外环北路工程PPP项目，其生产的产品因属于公益性产品，不交易。因此，在安庆市外环北路工程PPP项目中，其市场化程度，主要是指为完成外环北路修建通车后续运营维护的建造商、设计商、咨询服务商、金融服务商等，具有市场化，且市场化较高。
在我国，能够为市政道路的勘察、设计、施工、监理、工程咨询、招标代理、金融支持、税务筹划、财务顾问、项目管理、法律服务等多方主体，其市场化程度，竞争程度，众所周知，不再赘述。同时，根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条第一款的规定，适宜采用政府和社会资本合作模式的条件之一，也包括了市场化程度较高的要求。
因此，综上所述，只有满足《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条第一款的规定的市政道路，方可采用政府和社会资本合作模式（PPP），第六条第一款的具体规定为：“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”
二、哪种项目运作方式适合市政道路PPP项目？
（一）PPP模式筐中装了很多种运作模式
笔者在《婚姻、帽子、筐:你能理解的PPP》一文[3]中指出，按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条的规定，PPP项目运作方式，主要包括委托运营（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等。而具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
（二）安庆市外环北路工程PPP项目采取了DBFO运作模式
根据2015年5月28日，财政部在其官方网站以“安庆市创新推进PPP模式建设”为题，对安庆市外环北路工程PPP项目的介绍：“2015年5月6日，安庆市外环北路工程PPP项目正式签约，成为国内运用PPP模式建设纯公益性项目的‘破题之作’。该项目总投资额达到19.76亿元人民币，采用DBFO（设计-建设-融资-经营）的运作方式，严格按照财政部等部委的文件规定规范推进。”[4]
同时，在安庆市住房和城乡建设委员会于安庆公共资源交易中心等发布的《安庆市外环北路工程PPP项目中标公示》[5]显示，中标社会资本的合作范围为：“在合作期限内，项目公司负责本项目的投资、融资、建设及运营维护（含道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程）。”
因此，对于市政道路而言，投资、融资、建设及运营维护均为必不可少的内容，而勘察、设计等，可根据项目的具体情况，分别适用。当然，在采购社会资本时，也有可能是存量的市政道路，修了一部分后采购社会资本继续建造。因此，在《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中的管理合同（Management Contract，MC）、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO）、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）等可能不太完全适合市政道路项目。
三、如何设计市政道路PPP项目的交易结构？
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条的规定，PPP项目的交易结构，主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
（一）市政道路工程PPP项目投融资结构
1.对项目公司的投资结构设计。根据2015年2月12日安庆市城乡建设委员会在安庆公共资源交易中心等发布的《安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告》[6]，安庆市政府指定的政府方出资代表将与中选社会资本合资设立项目公司（其中政府方出资代表占股12%），中标的社会资本方出资比例为88%。项目公司持股比例的规定，符合财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》的规定：“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”同时，贵州省在2015年6月17日发布的《贵州省人民政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》也规定：“政府在特别目的公司（SPV）中的持股比例应当低于50％，且不控股。”
2.项目公司对项目的融资、投资结构设计。一部分资金来源于中标社会投资人、政府方的的注册资金，另一部分来源于项目公司的融资，但社会资本方须极力促成项目公司的融资。根据《安庆市外环北路工程PPP项目中标公示》，对安庆市外环北路工程PPP项目的融资，由项目公司负责。同时，根据《安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告》对社会资本资金、资产实力的条件要求，也须要具备一定实力的社会资本才能通过资格审查。其具体条件为：“具有良好的银行资信、财务状况以及相应的投融资、偿债能力。截至2013年12月31日，经审计的企业净资产不低于人民币伍亿元整（或等值外币）；截至资格预审申请文件递交截止日，企业注册资本不低于人民币叁亿伍仟万元整。”
3.项目资产的形成和转移。安庆市外环北路工程PPP项目，在进行交易结构设计时，进行如下考虑：项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，根据社会资本对项目土地使用方式的选择来确定。如果社会资本选择享有项目的划拨土地使用权，则项目公司相应拥有项目设施或资产的所有权，当然，项目公司拥有的该等土地使用权及项目设施或资产不得用于本项目融资、建设之外的其他目的；如果社会资本选择由政府方将相应的土地无偿提供给项目公司使用的，则项目公司不享有相应的土地使用权，也无法标记对本项目设施/资产的权属，但此举在于不会发生项目设施或资产的移转，减少PPP项目设施或资产在转移时所可能产生税费，降低交易成本[7]。
（二）市政道路工程PPP项目回报机制
1.市政道路为非经营性项目，采用政府购买服务方式作为回报机制。根据《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）第三部分【合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式】第二项“操作模式选择”的规定：“非经营性项目。对于缺乏‘使用者付费’基础、主要依靠‘政府付费’回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。”因此，对于作为非经营性项目的市政道路PPP项目，可以采用政府付费的方式作为社会资本的投资回报方式。
2. 安庆市外环北路工程PPP项目，报机制即为“政府付费”。根据《安庆市外环北路工程PPP项目中标公示》可知，该项目具体按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府需向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费，二者统称为政府购买服务付费。项目中标价为政府购买服务付费现值为人民币232,769.6955万元（按8%折现率计算）。
对于安庆市外环北路工程PPP项目的交易结构，用一张图表示如下[8]：
图1
四、如何选择市政道路PPP项目的采购方式？
（一）可供选择的5种采购方式
根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条第七项的规定：“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。”
同时，《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）也明确规定：“伙伴选择。实施方案审查通过后，配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。”
因此，市政道路PPP项目，可供选择的采购方式有5种：公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。那么，哪一种较适合呢？
（二）建议采取招标的方式选择市政道路PPP项目的社会资本
1.安庆市外环北路工程PPP项目，采取公开招标的方式选择社会资本。尽管安庆市城乡建设委员会于2015年1月9日发布的《安庆市外环北路工程PPP项目招标公告》以流标结束，但是，安庆市城乡建设委员会随后第二次招标发布的《安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告》最终成功选择到了社会资本，中标人为北京城建设计发展集团股份有限公司。安庆市外环北路工程PPP项目，采取招标而且是公开招标的方式予以采购。
2.对于以吸引施工单位为主的市政道路来说，建议采取招标的方式。因施工单位来投标时，除了看中PPP项目本身的利润，还同时看重施工阶段的利润。施工单位不仅想做PPP的社会资本，还想做PPP项目中的施工单位。如果采取招标的方式，对施工单位有两个关键的好处：
第一个好处， PPP项目社会资本通过招标确定的，社会资本具备相应施工资质、能力等时，施工不用再招标可直接由社会资本实施。具体规定为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条：“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：……；（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；……。”如果不采用招标的方式选择社会资本，对于PPP项目的施工，项目公司在招标时，对社会资本方影响相当之大。
第二个好处，回避了PPP项目公司（社会资本的子公司）招标时，控股的母公司（社会资本）投标可能无效的法律风险。具体规定为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十四条：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”
五、如何构建市政道路PPP项目的合同体系？
（一）复杂的PPP项目合同体系
对于PPP项目的合同体系，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第十一条第五项具体规定为：“合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。”对此，财政部发布的《PPP项目合同指南（试行）》用一张图，表示如下：
图2
（二）安庆市外环北路工程PPP项目的合同体系
对于安庆市外环北路工程PPP项目的合同体系，周钰婷在其《市政道路PPP破题：安庆市外环北路工程PPP项目的探索》中对其合同体系从两个层次方面作了如下精彩的表述：
第一层次：由市住建委、市城投、中选社会资本等主体之间一揽子签署的协议体系。以PPP项目协议作为主合同，合资合同、公司章程、可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系，和PPP项目协议共同构成一个完整的合同体系。其中，PPP项目协议，在项目公司设立之前，由市住建委和中选社会资本签署；待项目公司设立完成后，由市住建委和项目公司通过签署补充协议或另行签署项目协议的方式完成社会资本和项目公司之间的角色转换（当然此举并不解除社会资本作为股东应享有的权利及承担的义务）；合资协议和公司章程由市城投和中选社会资本签署；可用性绩效指标及相关、运维绩效指标及相关、各类保函及其他支撑性文件等可作为PPP项目协议的附件，也可以作为PPP项目协议中的一个子章节，视合同安排需要酌定即可。
第二层次：由项目公司和本项目推进过程中的各有关主体签署的协议体系。如由项目公司与金融机构签署的融资协议及担保合同、与施工总承包方（就本项目而言，指中选社会资本方）之间签署的施工总承包合同、与保险机构之间签署的保险合同等。对此，可图示如下[9]：
图3
六、结语
限于本文篇幅，对于市政道路采取PPP模式的法律应用，还有其他很多方面未予以分析，本文仅对其核心中的核心，关键中的关键事宜予以分析，以提出特定的市政道路可以采用PPP模式，且其项目运作方式、交易结构、项目采购方式、合同体系等均有可适用的法律、政策依据以及实际案例参考。只不过在具体适用时，须根据具体的项目，凭借咨询、法律、财务等“外脑“资源，为具体的市政道路设计合身的PPP模式。
参考文献：
[1] PPP项目库[EB/OL] http://tzs.ndrc.gov.cn/zttp/PPPxmk/. 2015-06-30
[2] 上海船舶运输科学研究所. 安庆市外环北路建设工程项目环境影响报告书[EB/OL]. http://www.aqhb.gov.cn/uploads/soft/141216/外环北路.pdf . 2014-12-16/2015-07-02
[3] 李金升. 婚姻、帽子、筐:你能理解的PPP [J]，中国勘察设计.2015（2）
[4] 安庆市创新推进PPP模式建设[EB/OL] http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo/201505/t20150528_1243114.html. 2015-05-28/2015-06-30
[5] 安庆市外环北路工程PPP项目中标公示[EB/OL] http://www.aqzbcg.org/Front/InfoDetail/?InfoID=bf445202-91f3-45a8-af25-52359e34af49. 2015-04-24/2015-06-30
[6] 安庆市外环北路工程PPP项目资格预审公告[EB/OL] http://www.aqzbcg.org/Front/InfoDetail/?InfoID=5bedb76e-5bc9-4103-ada4-88187c26a2cb. 2015-02-12/2015-06-30
[7] 周钰婷.市政道路PPP破题：安庆市外环北路工程PPP项目的探索[EB/OL] http://blog.sina.com.cn/s/blog_6d3deb5f0102vn5k.html . 2015-05-19/2015-07-02
[8] 周钰婷.市政道路PPP破题：安庆市外环北路工程PPP项目的探索[EB/OL] http://blog.sina.com.cn/s/blog_6d3deb5f0102vn5k.html . 2015-05-19/2015-07-02
[9] 陈军杰. 安庆市外环北路工程PPP项目解读[EB/OL] http://www.icaijing.com/hot/article4758612/ . 2015-06-09/2015-07-03